Fokus   (Maret 2003)

Perpecahan Posisi Uni Eropa Dalam Masalah  Irak dan Dampaknya Terhadap Hubungan  Transatlantik dengan  Amerika  Serikat
Oleh: Agus Sardjana

Dalam beberapa bulan terakhir ini masalah Irak telah menjadi pembicaraan hangat dalam setiap kali pertemuan para pejabat tinggi di lingkungan Uni Eropa (UE), termasuk pada KTT di Brussel tanggal 20-21 Maret 2003.  KTT dihadiri oleh para Kepala Negara /Pemerintahan, Menteri Luar Negeri, dan Menteri Keuangan dari 15 negara UE dan 13 negara kandidat UE (Hungaria, Polandia, Republic Ceko, Slovakia, Slovenia, Estonia, Latvia, Lithuania, Malta, Siprus, Bulgaria, Rumania dan Turki) serta Presiden Komisi Eropa (Romano Prodi), Presiden Parlemen Eropa (Pat Cox) dan Sekretaris Jenderal/CSFP High Representative (Javier Solana).

KTT UE yang juga dikenal dengan sebutan the Spring European Council ini  merupakan pertemuan tahunan ketiga yang membahas agenda utama di bidang ekonomi, sosial dan keadaan lingkungan hidup di UE agar dapat memenuhi tujuan-tujuan seperti sudah dituangkan dalam the Lisbon strategy yang intinya ingin menjadikan perekonomian UE sebagai paling kompetitif dan dinamik di dunia pada tahun 2010 yang akan mampu mempertahankan laju pertumbuhan ekonomi dengan penyediaan lapangan kerja lebih banyak dan lebih baik serta kohesi sosial yang lebih besar pula. Namun demikian, perang di Irak telah mendapatkan perhatian utama dalam sesi pembahasan di hari pertama oleh para peserta KTT UE.

Pembahasan mengenai Irak berjalan cukup tegang karena adanya perbedaan pendapat yang sangat mencolok diantara negara-negara UE, khususnya antara Inggris, Spanyol dan Italia di satu pihak, dengan Perancis, Jerman dan Belgia di pihak lainnya.  Pada akhir KTT berhasil disepakati suatu pernyataan UE mengenai Irak sebagai berikut:

• UE mempunyai komitmen terhadap integritas wilayah, kedaulatan, stabilitas politik dan perlucutan senjata Irak secara penuh dan efektif di seluruh wilayah Irak serta penghormatan terhadap hak-hak rakyat Irak, termasuk seluruh kelompok minoritas.
• PBB harus tetap dapat melanjutkan peranannya yang penting selama dan sesudah krisis.
• Perlu segera memikirkan keperluan-keperluan bagi bantuan kemanusiaan sebagai dampak dari adanya konflik. Untuk itu, UE mendukung usulan Sekjen PBB bahwa kebutuhan bantuan kemanusiaan rakyat Irak dapat terus dipenuhi melalui program Oil for Food.
• Menciptakan suatu kondisi bagi seluruh rakyat Irak untuk dapat hidup secara bebas, mempunyai harga diri, dan sejahtera di bawah suatu pemerintahan yang dapat menjamin hidup berdampingan secara damai dengan negara-negara tetangganya dan sebagai anggota aktif dalam masyarakat internasional. Dalam kaitan ini, Dewan UE mengajak Komisi UE dan CFSP High Representative untuk mengkaji berbagai cara agar UE dapat membantu rakyat Irak mencapai tujuan-tujuan tersebut.

Dalam kaitan ini, pada tingkatan regional:

• UE menyatakan solidaritas dan siap membantu negara-negara yang menghadapi masalah serta resiko sebagai dampak adanya konflik, termasuk kemungkinan membanjirnya arus pengungsi.
• Menghimbau kepada semua negara di kawasan untuk menahan diri dari tindakan-tindakan yang dapat mengarah pada ketidakstabilan lebih lanjut.
• Negara-negara di kawasan secara khusus juga mempunyai tanggungjawab tersendiri untuk mencegah tindakan-tindakan terorisme.
• UE akan melanjutkan upaya-upaya memperkuat proses perdamaian di Timur Tengah melalui publikasi dan implementasi  road map segera mungkin seperti yang sudah disetujui sebelumnya oleh Quartet Timur Tengah (AS, PBB, UE, Rusia).
• UE akan meningkatkan dialog dan kerjasama di semua bidang dengan dunia Arab dan dunia muslim.

Pada tingkatan internasional:

• UE menekankan kembali komitmen terhadap peranan mendasar PBB dalam sistem internasional dan pengakuan terhadap peranan utama DK-PBB dalam menjaga perdamaian dan stabilitas internasional.
• Bertekad untuk memperkuat  kemampuan UE dalam konteks CFSP (Common Foreign and Security Policy) dan ESDP (European Security and Defence Policy).
• Perlunya memperkuat kemitraan transatlantik, yang tetap merupakan prioritas strategi mendasar bagi UE.
• Meneruskan upaya-upaya memperkuat koalisi internasional dalam memerangi terorisme.
• Meningkatkan upaya-upaya bagi kebijakan-kebijakan  multilateral secara komprehensif dan efektif untuk mencegah proliferasi persenjataan pemusnah massal.

KTT UE telah menyetujui segera memberikan bantuan kemanusiaan sebesar €21 juta untuk mengurangi penderitaan rakyat Irak. Sedangkan pemberian bantuan tambahan sekitar €100 juta secara prinsip juga telah disetujui, namun masih memerlukan persetujuan dari Parlemen Eropa. Mengenai bantuan bagi rekonstruksi Irak setelah konflik militer berakhir (kata "perang" tidak satu pun disebut dalam Konklusi KTT sepanjang 36 halaman), masih belum berhasil dibicarakan secara tuntas karena adanya perbedaan pendapat diantara beberapa anggota UE dan juga kenyataan bahwa perang saat ini masih sedang berlangsung.

KTT UE kali ini dianggap paling tegang dalam sejarahnya karena silang pendapat yang tajam tampak masih berlangsung antara Tony Blair dengan Jacques Chirac di meja perundingan. Namun demikian, KTT dapat dikatakan telah berjalan dengan cukup lancar dan khususnya dengan keberhasilan dicapainya Konklusi KTT yang disetujui oleh semua anggota UE. Di bidang politik, secara umum KTT telah berhasil menyepakati lima butir kesepakatan, yaitu perlucutan persenjataan Irak secara penuh dan efektif; peranan kunci PBB selama dan sesudah konflik; komitmen untuk pengiriman bantuan kemanusiaan; berupaya keras untuk menghidupkan kembali proses perdamaian Timur Tengah melalui Quartet Timur Tengah (UE, PBB, AS, Rusia); dan memperkuat kemitraan transatlantik UE-AS.

Perpecahan di bidang Common Foreign and Security Policy (CFSP), tampak paling mencolok terjadi pada sikap bersama di bidang pertahanan yang dikemukakan pada akhir KTT oleh PM Belgia, Guy Verhofstadt, dengan didukung oleh Jerman dan Perancis yang telah mengusulkan penyelenggaraan KTT UE untuk membahas upaya memperkuat pertahanan di Eropa tanpa melibatkan Inggris pada bulan April mendatang. Secara teoritis, gagasan ini sepertinya tidak akan dapat berjalan secara efektif karena Inggris (bersama dengan Perancis) merupakan dua negara UE dengan kekuatan militer terbesar. Dalam kaitan ini, terdapat pendapat di Inggris bahwa pembahasan untuk pertahanan Eropa tanpa melibatkan Inggris dianggap sebagai suatu gagasan yang tidak serius. Di samping itu, tidak adanya kesepahaman di bidang CFSP juga tampak dalam penyusunan agenda pasca konflik militer di Irak di mana Perancis sudah bertekad untuk tidak akan memberikan peranan yang besar bagi Inggris (dan AS), khususnya dalam rekonstruksi Irak.

Konflik antara Inggris dan Perancis sepertinya masih akan dilanjutkan di New York karena Tony Blair telah mengindikasikan akan ada beberapa resolusi DK-PBB mengenai kondisi-kondisi yang akan ditentukan di Irak pasca Saddam Hussein yang dijalankan oleh pemerintahan sipil; suatu trust fund dari hasil penjualan minyak Irak yang akan digunakan untuk mensejahterakan rakyat Irak; dan pemberian perlindungan terhadap integritas wilayah Irak. Di lain pihak, Perancis sudah mengindikasikan pula akan menggunakan veto apabila Inggris dan AS diberikan peranan yang besar di Irak  pasca konflik militer.

Meskipun UE telah menyetujui bahwa PBB harus diberikan peranan utama dalam menangani Irak pasca perang, namun belum jelas apakah AS juga akan mengikutinya karena terdapat indikasi bahwa beberapa tokoh garis keras di Pentagon dan Gedung Putih sepertinya tidak menyukai peranan PBB yang besar di Irak pasca perang. Kejelasan untuk hal ini baru bisa terungkap setelah perang berakhir.

Sikap keras AS tersebut tampak pada kunjungan Menlu AS, Colin Powell, ke Brussel pada tanggal 3-4 April 2003. Kunjungannya ke Eropa ini selain merupakan pertamakalinya bagi Powell sejak terjadinya friksi dengan Eropa dalam masalah Irak khususnya dengan Perancis, Jerman dan Rusia, juga diumumkan hanya beberapa hari menjelang tanggal keberangkatannya. Bahkan Menlu Yunani George Papandreou menyatakan bahwa dirinya mengetahui rencana kunjungan Powell ke Brussel dari berita di Koran. Sebelum ke Brussel, Powell telah mengunjungi Turki sehari (2 April) dan kunjungan singkat ke FYR Serbia (2 April). Kunjungan ke Turki dan Markas besar UE/NATO tersebut membawa misi rekonsiliasi yang dimaksudkan diantaranya untuk memperbaiki hubungan dengan para sekutunya di Eropa setelah terjadi ketegangan hubungan transatlantik dalam menangani masalah Irak; penjelasan perkembangan terakhir untuk Operation Iraqi Freedom, rekonstruksi Irak dan peranan PBB, dan lain-lain. Sedangkan kunjungannya ke Serbia dimaksudkan untuk memberikan dukungan moril kepada Serbia setelah terbunuhnya PM Zoran Jinjic dan selanjutnya juga dukungan kepada pemerintahan baru di sana.

Selama di Brussel Powell telah mengadakan lebih dari 20 kali pertemuan tertutup diantaranya dengan 23 Menlu anggota Uni Eropa dan NATO; Troika UE (Sekjen Dewan Eropa/CFSP High Representative Javier Solana, Commissioner for External Relations Chris Patten, dan Menlu Yunani); Sekjen Nato Lord Robertson, Menlu Rusia Igor Ivanov, dan lain-lain. Dari serangkaian pertemuan tersebut yang paling menarik adalah pertemuan dengan Menlu Perancis Dominique de Villepin, Menlu Jerman  Joschka Fischer, dan Menlu Rusia yang selama ini telah mengecam keras keputusan AS untuk menyerang Irak tanpa mandat dari PBB dan juga rencana pengaturan rekontruksi Irak sesudah perang yang akan didominasi oleh AS.

Dalam acara jumpa pers pada akhir kunjungannya, Powell menjelaskan hasil-hasil terpenting dari lawatannya ke Eropa tersebut di antaranya adalah sebagai berikut:

• Terdapat konsensus di antara negara-negara NATO untuk bersedia memainkan suatu peranan di Irak pasca perang apabila nantinya diperlukan;
• Militer dari Coalition of the Willing (COW) harus memainkan peranan utama dalam mengatur masa depan Irak, namun ini tidak berarti menutup pintu bagi pihak lainnya atau pun tidak mau bekerjasama dengan PBB;
• Penanganan Irak pasca perang akan dilakukan berdasarkan pengaturan oleh AS. Pasukan COW di bawah komando AS akan bertanggung jawab untuk stabilisasi situasi, mencari semua persenjataan penghancur massal untuk dihancurkan dan selanjutnya menghancurkan semua barang bekas peninggalan militer Irak; 
• Rencana Washington saat ini adalah untuk membentuk otoritas di bawah komando AS di Irak dalam jangka pendek untuk mempersiapkan pembentukan suatu pemerintahan sementara Irak. Dalam kaitan ini,  seorang jenderal (purnawirawan) AS, Jay Garner, yang diangkat sebagai penanggungjawab pada the Office of Reconstruction and Humanitarian Assistance for Iraq pada Januari 2003, direncanakan akan memimpin persiapannya di sana;
• AS akan mencari suatu pengesahan (endorsement) oleh organisasi-organisasi internasional  dan PBB bagi pembentukan pemerintahan sementara Irak karena legitimasi ini sangat diperlukan untuk bisa berfungsi sebagai bagian dari komunitas internasional.

Kunjungan Powell yang oleh pers di Eropa dianggap sebagai a kiss-and-make-up visit tersebut mempunyai arti penting tersendiri karena merupakan suatu peristiwa besar yang telah berhasil mempertemukan lebih dari 20 Menlu Eropa dengan Menlu AS. Menurut Sekjen NATO, melalui pertemuan tersebut tingkat terburuk dari friksi transatlantik mengenai masalah Irak telah berlalu dan sekarang ini mulai saatnya memulai pendekatan baru karena pada dasarnya AS dan Eropa merupakan sekutu dan keduanya saling memerlukan kemitraan.

Terjadi perkembangan menarik selama dan sesudah pertemuan di atas diantaranya terlihat dari ucapan Menlu Perancis bahwa pada waktunya yang tepat nantinya, yaitu setelah pasukan koalisi berhasil membentuk keamanan secara penuh di Irak, PBB nantinya harus memainkan peranan utama di sana. Dalam kaitan ini, Presiden Jacques Chirac juga diberitakan secara mengejutkan telah menulis surat kepada Ratu Elizabeth sehubungan dengan aksi vandalisme terhadap memorial bagi para serdadu Inggris dan Persemakmuran yang gugur dalam dua perang dunia di Perancis, diantaranya Perancis selalu akan mengingat para serdadu Inggris yang telah membantu Perancis dalam perlawanan terhadap barbarisme Nazi, dan pada saat ini ketika pasukan Inggris terlibat dalam suatu pertempuran, maka pikiran dari rakyat Perancis berada di samping mereka. Selain itu, Jerman juga telah mulai menunjukkan langkah rujukan (conciliatory) dengan pernyataan dari Kanselir Gerhard Schroeder yang menginginkan Saddam Hussein untuk segera digulingkan.

Dalam kaitan dengan masalah rekonstruksi Irak, tampak pergeseran sikap  Inggris yang menginginkan suatu  peranan  besar  bagi  PBB  pasca perang Irak. Sikap Inggris ini sejalan dengan keinginan negara-negara Eropa lainnya dan juga organisasi-organisasi serta komunitas internasional yang juga menginginkan peranan sentral PBB dalam menentukan masa depan Irak karena secara hukum. AS tidak mempunyai legitimasi untuk mengatur negara lain pasca perang. Berdasarkan Konvensi Jenewa, negara penguasa (occupying power) hanya dapat menangani administrasi hari ke hari dan tidak bisa merubah konstitusi atau pun membuat komitmen-komitmen yang mempunyai implikasi hukum di kemudian hari.
Kunjungan Powell ke Eropa tersebut meskipun oleh beberapa pihak dianggap terlambat karena seharusnya telah dilakukan jauh sebelumnya, yaitu sebelum terjadi penyerangan ke Irak oleh pasukan koalisi, namun masih tetap baik telah dilakukan daripada tidak sama sekali. Secara umum pertemuan di antara para Menlu Eropa dan AS tersebut telah berhasil menemukan suatu titik temu ke arah suatu rapprochement. Dalam kaitan ini, road map dari Quartet diplomatik (AS, UE, PBB, Rusia) yang sebentar lagi akan diumumkan secara resmi oleh AS merupakan suatu test case bagi kerjasama mereka dalam ikut memberikan kontribusi bagi proses penyelesaian damai di Timur Tengah  yang telah berlangsung lama tersebut.