Indonesia-EU Home Page | Buletin PRI-ME | 2003 | Maret | Fokus-Mar

Contact | Search | Disclaimer

2003

Dewan Redaksi

Editorial Lengkap - Fokus Lengkap - Agustus - Juli - Juni - Mei - April - Maret

Februari

Fokus (Maret 2003)

Kebijakan Pembangunan & Perluasan UE
Oleh: Jenni Handayani

Menghadapi prospek perluasan anggota Uni Eropa (UE) yang resmi berlaku pada 1 Mei tahun 2004, berbagai keprihatinan mengenai arah kebijakan pembangunan UE muncul baik sebagai kepentingan negara donor maupun penerima (negara-negara berkembang). Sampai saat ini, sebagian besar dari sepuluh negara (Republik Ceko, Slovakia, Slovenia, Polandia, Hongaria, Latvia, Lithuania, Estonia, Malta dan Siprus) yang akan menjadi anggota UE pada tahun 2004 adalah penerima dana bantuan pembangunan baik dari UE maupun dari badan internasional lain seperti World Bank atau Organization for Economic Co-operation and Development-OECD. Lalu bagaimana dampak keanggotaan mereka terhadap arah kebijakan pembangunan UE secara keseluruhan. Apakah agenda dan perhatian UE kepada negara-negara berkembang akan berubah karena kesibukan peningkatan kesetaraan pembangunan di kawasan Eropa? Atau UE akan menggiring negara-negara baru untuk mendukung orientasi kebijakan pembangunan UE terhadap negara-negara berkembang?

Pada KTT Dewan UE bulan Juni 2002 di Seville (Presidensi UE dipegang oleh Spanyol), memutuskan untuk mengkonsolidasikan Dewan Pembangunan kedalam Dewan General Affairs and External Relations (GAER). Dalam konklusi KTT Seville dikatakan bahwa "semua kegiatan hubungan eksternal UE yaitu kebijakan luar negeri dan keamanan bersama, kebijakan keamanan dan pertahanan Eropa, perdagangan luar negeri, kerjasama pembangunan dan bantuan kemanusiaan" menjadi agenda Dewan GAER.¹ Konsolidasi ini dilakukan berdasarkan usulah Sekretaris Jendral Dewan Menteri UE, Javier Solana, sebagai bagian dari rasionalisasi Dewan Menteri UE. Dan dengan pemikiran penyederhanaan mekanisme UE agar tidak birokratik maka Dewan UE di Seville memutuskan untuk mengintegrasikan urusan pembangunan dan bantuan kemanusiaan kedalam Dewan GA and ER. Sejumlah organisasi non-pemerintah (Ornop) bidang pembangunan di UE kuatir bahwa keputusan ini mencerminkan bahwa UE menempatkan isu pembangunan dibawah agenda-agenda lain dalam kerangka hubungan eksternal.

Kebijakan Pembangunan UE

Pada akhir dekade 1990, kerjasama pembangunan UE banyak dikritik oleh berbagai pihak, bahkan dari dalam UE sendiri mengenai berbagai masalah dalam kerjasama pembangunan dan mengenai efektifitas bantuan luar negeri. Menanggapi kritik-kritik dimaksud, UE kemudian mengeluarkan komunikasi berjudul Reform of EU External Assistance Programmes Proposals [16 May 2000]², yang menjabarkan empat reformasi yang perlu dilakukan guna meningkatkan efisiensi manajemen bantuan eksternal UE yaitu: (1) Perubahan menyeluruh dan radikal dari penataan program-program bantuan; (2) Manajemen dari tahapan proyek, (3) Pembentukan The EuropeAid Co-operation Office, (4) Pendelegasian wewenang kepada para Delegasi/Perwakilan Komisi Eropa di Luar Negeri. Pembentukan kantor EuropeAid Co-operation Office (suatu lembaga baru setingkat Direktorat Jenderal di Komisi Eropa dibawah supervisi Komisioner Hubungan Luar Negeri, Komisioner Bantuan Pembangunan dan Kemanusiaan, Komisioner Perluasan, Komisioner Perdagangan serta Komisioner Ekonomi & Moneter), dan peluncuran program Country Strategy Papers merupakah langkah signifikan dari realisasi reformasi dimaksud.

Selanjutnya UE mengeluarkan suatu Policy Statement (disahkan bulan November 2000) mengenai Agenda Kebijakan Pembangunan UE dalam skala internasional yang mencantumkan enam sektor prioritas yaitu: perdagangan dan pembangunan, integrasi regional dan kerjasama, dukungan makroekonomi dan kesetaraan akses jasa sosial, transportasi, keamanan pangan dan pembanguan desa, dan meningkatkan kapasitas institusi; dengan enam tema lintas sektoral yaitu hak azasi manusia, lingkungan, gender, good governance dan penghindaran konflik dan manajemen krisis. Dalam implementasi dimasukan tiga unsur yang disebut sebagai 3-K, yaitu keselarasan (khususnya antara kebijakan dagang, pertanian dan tujuan pembangunan), koordinasi dan komplementer (antara apa yang dilakukan Komisi atas nama Uni Eropa dengan donor-donor lain).³

Pertemuan Development Assistance Committee-OECD (DAC-OCED)⁴ pada bulan Juni 2002 di Paris memberikan penilaian bahwa sejak evaluasi terakhir (1998), reformasi manajemen bantuan pembangunan dan bantuan kemanusiaan UE mencapai perbaikan yang signifikan, khususnya mengenai isu accountability pada semua tingkat, peluncuran proses Country Strategy Papers, serta realisasi penyampaian bantuan bantuan secara cepat dan efisien. DAC menyambut baik komitmen Komisi Eropa untuk implementasi segera rekomendasi DAC mengenai inisiatif untying aid kepada semua negara berkembang. Beberapa isu yang dinilai DAC perlu direformasi lebih lanjut adalah kesinambungan bobot dukungan politik termasuk peran strategis Dewan Eropa dan Parlemen Eropa dan peningkatan kapasitas organisasi guna menjamin implementasi kebijakan secara efektif dan efisien.

Selain itu UE juga dikatakan sebagai donor besar dengan cakupan global dan kemampuan spesifik dengan berbagai kemitraan regional yang mengkaitkan perdagangan dengan aspek politik dari kerjasama pembangunan. Dalam kerangka Official Development Assistance (ODA) UE mensuplai sekitar 50% dari dana ODA, sementara Amerika Serikat dan Jepang hanya 18% dan 25%⁵. Bantuan UE kepada ODA selama dua tahun terakhir meningkat sebersar 21,1% pada tahun 2001 (�6.656 juta atau US$5.961 juta), dan 31,4% pada tahun 2000 (�5.330 juta atau US$4.912). Komitmen KTT Barcelona (Maret 2000) adalah meningkatkan mencapai kontribusi ODA antara 0,32% sampai 0,39% dari Produk Nasional Bruto (PNB) pada tahun 2006 (vis a vis 0,7% target Milenium PBB) disambut baik oleh DAC. Jelas tidak diragukan bahwa selama ini UE adalah salah satu donor terbesar dari dana bantuan pembangunan dunia.

Kebijakan Pembangunan Negara Kandidat

Sebelum reformasi berlangsung di kawasan Eropa Tengah dan Timur, kerjasama bilateral dan multilateral sudah terjalin dengan negara-negara berkembang dalam kerangka PBB. Keberhasilan perkembangan industri di negara-negara Blok Timur pada dekade 1950 dan 1960 mendorong sejumlah negara berkembang memilih perencanaan ekonomi dan pembangunan model sosialis. Sementara itu peran donor negara-negara Blok Timur lebih mengarah ke negara-negara berkembang yang memilih model pembanguan serupa atau menjalankan kebijakan hubungan luar negeri yang netral atau simpatik kepada Blok Timur. Pada tahun 1980 tingkat bantuan negara-negara Blok Timur mencapai 0,6% dari PDB (Rusia mencapai 0,14%) masih dibawah tingat bantuan negara-negara OECD ⁶.

Runtuhnya tembok Berlin (1989) diikuti proses perubahan drastis berbagai kebijakan tata negara di Eropa Tengah dan Timur. Hongaria, Polandia, Romania, dan Bulgaria tetap mempertahankan kesatuan negaranya, sedangkan Cekoslovakia, Yugoslavia dan Uni Soviet mengalami disintegrasi dan kemudian Republik Ceko, Slovakia, Slovenia, Latvia, Lithuania dan Estonia tampil sebagai negara merdeka baru, masing-masing dengan kebijakan hubungan luar negeri, pembangunan dan perdagangan sendiri. Tidak lama kemudian mereka menjadi anggota Bank Dunia, International Monetary Fund (IMF) dan World Trade Organization (WTO) sejak 1995. Polandia dan Hongaria sudah menjadi anggota IMF sebelum tahun 1989.

Pada pertengahan dekade 1990, Republik Ceko, Hongaria, Polandia dan Slovakia (2000) menjadi anggota OECD, menandai resminya mereka masuk dalam kategori negara-negara donor. Pada kenyataannya dana bantuan yang mereka terima (khususnya dari UE) berjumlah lebih besar dari dana bantuan yang mereka berikan kepada negara berkembang. Hal ini bisa dimengerti karena mereka masih dalam tahap awal masa transisi dan mengalami penurunan pendapatan yang cukup besar, sementara agenda politik perang dingin sudah ditinggalkan. Dalam masa transisi ini pola perdagangan dengan negara-negara berkembang juga berubah dan lebih mengarah ke kawasan Eropa Barat khususnya negara-negara UE. Namun data OECD menunjukkan bahwa pangsa perdagangan yang bergeser ke pasar Eropa ternyata tidak terlalu signifikan, bahkan impor beberapa negara Eropa Tengah dan Timur dari negara berkembang nampak meningkat dan diantaranya mengalami defisit neraca perdagangan dengan negara-negara berkembang dari kawasan Asia.

Setelah krisis masa transisi berlalu, negara-negara Eropa Tengah dan Timur mulai mempersiapkan diri menjadi anggota UE dan menggiatkan kembali agenda kebijakan pembangunan mereka. Meskipun besaran bantuan untuk kerjasama pembangunan belum cukup besar (sekitar 0,03% dari PDB) dibanding OECD (rata-rata 0,3% dari PDB), negara-negara kandidat yang sudah menjadi anggota OECD sudah mulai melakukan penyesuaian dengan kriteria/peraturan DAC-OECD dan memberikan bantuan pembangunan baik dalam kerangka bilateral maupun multilateral. Di Republik Ceko dan Slovakia bantuan multilateral mencapai dua pertiga dari total, sedangkan Polandia mencapai sekitar 50% (berdasarkan angka OECD).

Fokus bantuan masih berbeda dengan negara-negara OECD. Negara-negara kandidat lebih memfokuskan bantuan bilateral pada negara-negara bekas komunis seperti Former Uni Soviet dan kawasan Balkan, sementara itu distribusi kawasan masih terkait dengan pola masa lalu seperti pemberian bantuan ke Angola, Vietnam, dan Yemen. Dilain pihak, tujuan kerjasama pembangunan negara-negara berkembang sudah mencerminkan pola yang biasa digunakan oleh negara-negara maju yaitu: kepentingan ekonomi dan hubungan luar negeri disatu sisi dan disisi lain idealisme kebijakan pembangunan. Maka kebijakan pembangunan negara-negara kandidat tampil dengan tujuan mencapai good governance dan respek terhadap HAM, kesinambungan dan integrasi kedalam perekonomian dunia sebagai kriteria pemilihan kemana dana/proyek diarahkan.

Namun demikian, kebijakan pembangunan belum menjadi prioritas perhatian negara-negara kandidat, hal ini dapat dilihat dari proporsi bantuan terhadap PDB rendah dan mekanisme institusional dalam sektor ini tidak berkembang. Kebijakan pembangunan tidak ditangani oleh suatu departemen tersendiri tetapi sebagai bagian dari kementrian luar negeri. Sementara kerjasama dengan Ornop masih dalam tahap dini karena Ornop baru mulai berkembang di kawasan Eropa Tengah dan Timur setelah tahun 1989.

Negara Kandidat, Ornop dan Kebijakan Pembangunan UE

Sesuai dengan prinsip aquis communataire, negara-negara kandidat sudah menyatakan komitmen untuk meng'adopt' dan mendukung kebijakan kerjasama pembangunan UE. Tetapi, fakta menunjukkan bahwa sebagian besar dari negara kandidat masih dalam posisi penerima berbagai bantuan, namun keanggotaan UE akan menuntut kontribusi dana serta partisipasi dalam implementasi kebijakan pembangunan UE. Suatu keterlibatan yang bersifat konstruktif dan bertahap kiranya menjadi faktor penentu dalam membangun UE yang mendukung kerjasama pembangunan ekonomi, sosial dan demokrasi yang berkesinambungan di kawasan berkembang. Untuk itu UE dan 15 negara anggotanya serta berbagai Ornop bidang pembangunan perlu mendukung negara-negara kandidat dalam mengembangkan mekanisme kebijakan dan pelatihan sumber daya manusia (SDM) terkait agar mampu menyetarakan diri dalam berparisipasi dalam kebijakan pembangunan UE.

Dalam konteks perluasan UE dan berdasar Vienna Appeal (1998)⁷ beberapa Ornop bidang pembanguan di kawasan Eropa Barat [Horizon 3000 (Austria) sebagai pimpinan, Cordaid (Belanda), AGEH-Association for Development Cooperation (Jerman) dan Bread for the World (Jerman), Concord (former Liasion Committee of Development NGOs to the EU), KEPA (Finlandia), Forum Syd (Swedia)], yang sudang memiliki jaringan kerjasama dengan Ornop di negara-negara kandidat membentuk suatu proyek konsortsium bernama Trialog⁸ dengan tujuan:

Menciptakan suatu jaringan kerja bagi warga dan organisasi (selama 2000-2003) di negara kandidat yang memiliki kesamaan pemahaman pentingnya isu pembangunan;
Mendukung kegiatan peningkatan kesadaran publik baik di negara kandidat maupun di negara anggota UE tentang perlunya kerjasama antara UE dengan kawasan Selatan (negara berkembang);
Menegaskan pentingnya memahami isu pembangunan global beserta berbagai isu kebijakannya seperti pengentasan kemiskinan, mekanisme perdagangan dunia, gender, ancaman lingkungan pada tingkat global dan lain-lain.

Dana proyek ini didukung oleh Komsi Eropa (85%) dan sisanya disediakan oleh self-generated funds yang disediakan dari Ornop terkait. Negara kandidat yang berhak ikut dalam proyek ini adalah: Bulgaria, Siprus, Republik Ceko, Estonia, Hongaria, Latvia, Lithuania, Malta, Polandia, Romania, Slovakia dan Slovenia.

Sasaran proyek Trialog adalah:

Meningkatkan kerjasama serta pertukaran pengalaman dan informasi antar organisasi di negara anggota UE dan di negara kandidat, serta kawasan Selatan;
Mendukung pembentukan Ornop bidang pembangunan di negara-negara kandidat;
Meningkatkan kesadaran publik di UE dan di negara-negara kandidat mengenai masa depan kerjasama UE negara dengan kawasan Selatan;
Meningkatkan kualitas SDM di negara kandidat melaui capacity-building measures;
Meningkatkan kapasitas civil society di negara kandidat dalam melakukan lobby dengan pemerintahnya sendiri mengenai isu North-South development, serta untuk mengembangkan dan mengimplementasikan kampanye peningkatan kesadaran; dan
Mencegah terjadinya 'play-off' antara kerjasama pembangunan dan perluasan.

Aktifitas Trialog mencakup:

Membuat dan mengembangkan suatu situs dengan database mengenai peluang mitra EU and the South dengan menggunakan berbagai kriteria (terbuka baik Ornop dan individu);
Menterjemahkan berbagai pasal traktat dan dokumen terkait mengenai kebijakan pembangunan dan kerjasama UE ke 11 bahasa negara kandidat;
Menerbitkan Newsletter (tambahan dari bi-monthly newsletter UE) tentang perluasan dan kegiatan Ornop bidang pembangunan di negara-negara kandidat;
Menyelenggarakan seminar dan lokakarya mengenai isu terkait dengan isu kebijakan pembangunan UE, demokrasi dan civil society, HAM dan migrasi, buruh dan globalisasi, gender training, lingkungan dan pembangunan, peningkatan kapasitas, humas dan jaringan media; dan
Menyelenggarakan program kunjungan dan kerja magang.

Proyek Trialog ditujukan untuk organisasi masyarakat atau para individu di negara kandidat yang memiliki perhatian besar terhadap global inter-relationship, Ornop bidang pembangunan di negara-negara anggota UE dan Ornop di kawasan Selatan.

Pada bulan September 2002, Trialog menerbitkan suatu policy paper berjudul Development Co-operation in the Context of EU Enlargement. Dalam penerbitan ini Trialog mengatakan bahwa kerjasama pembangunan belum menjadi prioritas baik bagi UE maupun bagi negara kandidat didalam agenda strategi pre-accessions, dan belum ada dokumen resmi yang menggariskan secara jelas apa yang diharapkan bagi negara-negara kandidat di bidang kerjasama pembangunan pada saat mereka menjadi anggota. Dalam strategi pre-accession, isu kerjasama pembangunan masuk didalam pasal 26 (Hubungan Eksternal) bersama dengan kebijakan perdagangan bersama, dan isu-isu hubungan eksternal lainnya seperti kemitraan regional dan berbagai persetujuan kerjasama.

Menanggapi hal ini Dirjen Direktorat Pembangunan UE, Mr. Richelle, mengingatkan kembali akan prinsip acquis communautaire. Dikatakan bahwa perluasan UE akan memberi dampak pada kebijakan kerjasama pembangunan UE termasuk program dan proyek kerjasamanya, dan hal ini perlu ditangani dengan seksama dengan memaksimalkan peluang positif. Dalam hal ini UE memberikan pandangan bahwa pergeseran kemitraan UE dalam kerjasama pembangunan berlangsung dalam konteks integrasi global dan global inter-dependence. Antara sekarang sampai tahun 2050 penduduk dunia diperkirakan akan mencapai 2,7 miliar jiwa, besar kemungkinan 85% diantaranya hidup di kawasan negara berkembang. Dengan demikian jelas bahwa UE dengan 25 negara anggotanya tidak mungkin berpaling dari tanggung jawab kerjasama pembangunan, khususnya dalam menangani isu pengentasan kemiskinan dan social exclusion.

Pada gilirannya partisipasi penuh negara kandidat dalam kebijakan pembangunan UE setelah mereka menjadi anggota akan memerlukan masa transisi, baik dalam hal kontribusi keuangan maupun arah dan implementasi kebijakan. Sementara itu, sampai saat ini orientasi kebijakan pembangunan UE masih diwarnai oleh hubungan historis dengan negara-negara bekas jajahan (di kawasan Africa, Caribbean and Pacific-ACP) dan kawasan Mediterania. Masuknya sepuluh negara anggota baru pada gilirannya membuka peluang orientasi tradisional dari kerjasama UE (dengan kawasan ACP) dihimbau untuk diberikan kepada semua negara miskin, sehingga mengikutsetakan mitra historis negara-negara kandidat seperti Vietnam atau Yemen. Sedangkan dalam hal kerjasama regional terbuka peluang timbulnya keinginan untuk memperhatikan kawasan Asia Tengah, Caucasus dan Eropa Tenggara vis-a-vis kawasan Asia Tenggara dan Amerika Latin.

UE dengan anggota 25 negara akan menjadikan UE suatu poros kekuatan baru dengan peran yang signifikan di dalam berbagai forum global (+ 200 negara di dunia). Sebagaimana lazimnya, setiap perubahan dalam prosesnya akan melahirkan keseimbangan baru. Perluasan UE kiranya akan membawa kebijakan pembangunan UE-25 kearah keseimbangan baru yang memberikan kesetaraan manfaat bagi semua negara berkembang, baik dalam hal orientasi kawasan maupun prioritas isu-isu pembangunan, serta kaitannya dengan berbagai kebijakan lain seperti pertanian, perdagangan dan perlindungan lingkungan.

Presidency Conclusions - Seville, 21 and 22 Juni 2002.
'Reformasi Manajemen Bantuan Luar Negeri Uni Eropa', Bulletin PRIME, edisi Oktober 2001.
Richele, Koos, September 2002.
DAC Aid Peer Review of the European Community, www.oecd.org, 2002.
European Commission, European Union: Euro 22 billion extra ODA up to 2006, IP/01/1245, 27 Agustus 2002.
Dauderst�dt Michael, Eastern Enlargement and Development Policy, Friedeich Ebert Stiftung, November 2002.
Resolution of the Conference on The Enlargement of the EU and the Role of NGDOs, 18-19 November 1998.
www.clong-trialog.at