Fokus   (Februari 2003)

Strategi Informasi dan Intelijen WCO
Oleh: Samsuar Said*

Sebagai dampak Peristiwa World Trade Center (WTC) 11 September 2001, Sidang Dewan World Customs Organisation (WCO) di Brussel bulan Juni 2002 telah mensahkan suatu resolusi (Security and Facilitation of the Internasional Trade Supply Chain) yang bertujuan untuk memberikan keamanan maupun kemudahan pada pergerakan barang dagangan, mulai dari tempat dibuat (place of origin) sampai di tempat tujuan akhir (place of final destination). Resolusi dimaksud mengamanatkan beberapa kegiatan yang akan dikaji kembali dalam Sidang Dewan WCO bulan Juni 2003. Kegiatan tersebut mencakup penyusunan WCO Data Model guna menjamin terselenggaranya standarisasi set of data elements yang diperlukan untuk mengidentifikasi barang berisiko tinggi (high risk goods); pengembangan dasar hukum dan tindakan yang diperlukan bagi terselenggaranya pengiriman data kepabeanan secara elektronik; serta pengembangan kerangka kerjasama antara administrasi pabean dengan pelaku industri guna meningkatkan keamanan dan kemudahan perdagangan internasional.

Untuk melaksanakan Resolusi, Dewan WCO membentuk Task Force yang bertugas mengorganisasikan lima bidang kegiatan, yaitu: Hukum dan Prosedur; Bisnis dan Hubungannya dengan Lembaga Lain; Pembangunan Sendi-Sendi Kapasitas; Penyidikan dan Intelijen; serta Promosi. Untuk Bidang Penyidikan dan Intelijen, Task Force membentuk Expert Group on WCO Global Information and Intelligence Strategy (WCO-GIIS) guna mewujudkan strategi informasi dan intelijen WCO. Pada gilirannya, WCO-GIIS mengajukan 10 rekomendasi yang disahkan oleh Policy Commission WCO pada sidang bulan Desember 2002.

Bagi negara anggota WCO seperti Indonesia, rekomendasi WCO-GIIS yang perlu diantisipasi antara lain keterkaitan antara Security and Facilitation in the International Trade Supply Chain dengan United Nations Security Council Resolution No. 1373 Tahun 2001. Dengan resolusi dimaksud, Administrasi Pabean di negara anggota WCO harus meningkatkan atau mengembangkan kapasitas hukum dan teknis yang mampu mengefektifkan kegiatan pertukaran informasi (termasuk data personal/nominal dan komersial) serta kegiatan intelijen dalam rangka pelaksanaan manajemen resiko. Dengan resolusi tersebut, masyarakat pelaku perdagangan internasional harus berani dan bersedia memberikan informasi kepada Administrasi Pabean dalam rangka risk assessment. Sebaliknya, Administrasi Pabean harus mengembangkan mekanisme sedemikian rupa agar feedback yang disampaikan kepada pelaku perdagangan dapat merangsang mereka untuk memberikan informasi yang diperlukan. Selain itu, resolusi mengharuskan diberikannya kewenangan berbagi informasi, intelijen dan kerjasama lebih erat antara Administrasi Pabean maupun antara Administrasi Pabean dengan lembaga-lembaga penegak hukum lainnya, di tingkat nasional maupun internasional.

Dalam pertemuan ketiga tanggal 9-10 Januari 2003 di Markas Besar WCO Brussel, WCO-GIIS telah membahas kemajuan WCO Key Data Elements Model; Personal Data; WCO Global Information and Intelligence Strategy; National Intelligence Model; dan WCO Mutual Administrative Assistance Project Group, yang pokok-pokok hasilnya adalah sebagai berikut:

WCO Key Data Elements

WCO saat ini sedang mengkaji ulang WCO Customs Data yang berisikan data elements yang diperlukan oleh Administrasi Pabean dalam rangka menetapkan high risk goods. Data tersebut dikembangkan atas dasar ISO 7372/UNTDED yang jumlah datanya dapat diubah-ubah dan ditambah sesuai kebutuhan. Mengingat sampai saat ini telah teridentifikasi 161 data elements, Sekretariat WCO berpandangan jumlah tersebut terlalu banyak karena yang ideal adalah 18 sampai 20 data elements. Salah satu data elements yang ada adalah "consignee", yang ingin dikaji ulang oleh Direktorat Jenderal Bea dan Cukai (DJBC) dalam rangka meningkatkan kemudahan perdagangan. Dalam dalam kaitan ini, hasil pembicaraan informal delegasi Indonesia di WCO dengan Expert Group di Bidang Investigation and Intelligence menyatakan kemungkinan perubahan tersebut sepanjang tetap dapat diketahui secara jelas personal/nominal data dan fisik barang melalui pemeriksaan. Diakui bahwa kemungkinan perubahan itu cukup kompleks karena antara lain menyangkut perubahan hak milik atas barang berikut perubahan dasar hukum yang dianutnya.

Personal Data

Dalam rangka pertukaran informasi untuk tujuan intelijen, penyidikan dan penegakan hukum, telah disepakati definisi "personal data" versi WCO-GIIS, yaitu setiap data yang terkait dengan natural person yang dikenal atau yang dapat dikenali. Oleh karena itu, WCO-GIIS sepakat untuk tidak membedakan antara personal data dan natural person. Yang dimaksud dengan "natural person" adalah data sebagaimana termaksud dalam draft International Convention on Mutual Administrative Assistance on Customs Matters, khususnya Artikel 29.

WCO Global Information and Intellegence Strategy

Dalam pengawasan terhadap pelaksanaan perdagangan internasional, diakui bahwa porsi terbesar dalam kerjasama kepabeanan adalah bagi pertukaran informasi yang digunakan sebagai dasar untuk melakukan manajemen risiko. Manajemen risiko dianggap merupakan kunci utama dalam melakukan kegiatan menyeluruh terhadap untuk menegakkan hukum, menjamin keamanan, dan memberi kemudahan. Dalam melaksanakan manajemen resiko, fungsi intelijen merupakan unsur terpenting yang mengumpulkan dan memproses informasi, untuk selanjutnya digunakan oleh otoritas di bidang kepabeanan dalam pembuatan keputusan strategis, taktis, maupun operasional.

Atas dasar itu, WCO-GIIS bekerjasama dengan para pelaku perdagangan mengembangkan konsep the Global WCO Information and Intelligence Strategy yang bertujuan meningkatkan peran sentral Administrasi Pabean menyangkut ketentuan yang terkait dengan upaya penegakan hukum, khususnya dalam rangka pengawasan terhadap cross-frontier movements of goods. Tujuan lainnya adalah untuk meningkatkan kemampuan Administrasi Pabean dalam menfokuskan perhatian hanya pada high-risk consignments, sedangkan pada low-risk consignments dapat dilakukan kemudahan release/clearance.

Konsep WCO-GIIS yang telah dibahas dalam pertemuan ketiga WCO-GIIS bulan Januari 2003, disampaikan ke Sidang Enforcement Committee ke-22 tanggal 17-21 Februari 2003, untuk  selanjutnya  diajukan ke Dewan WCO pada sidang bulan Juni 2003.  Jika disetujui, dokumen WCO-GIIS nantinya akan menjadi pedoman pelaksanaan GIIS, Rencana Aksi, dan pelaksanaan suatu Model Strategy GIIS pada masing-masing negara anggota WCO.

National Intellegence Model

Guna memberikan gambaran yang jelas tentang best practices kebijakan intelijen, Head of  Corporate Development of National Criminal Intelligence Service Inggris, Brian Flood, memberikan pemaparan tentang National Intellegence Model (NIM) yang merupakan produk National Criminal Intellegence Service. NIM merupakan proses intelijen yang berdiri sendiri, namun penerapan dan pemahamannya diseragamkan diseluruh Inggris, dengan tujuan agar pelaksanaannya lebih efektif dan optimal. NIM terdiri dari tiga tingkatan kegiatan intelijen, yaitu lokal (tingkat 1), cross-border (tingkat 2), dan serious and organized crime (tingkat 3). Pada Tingkat 1, masing-masing unit intelijen setempat menetapkan kondisi intelijennya dalam rangka melaksanakan kegiatan intelijen, pencegahan, dan penegakan hukum. Tingkat 2 adalah untuk menangani tindak kriminal tidak dapat diselesaikan penegak hukum di tingkat 1. Oleh karena itu diperlukan adanya pemeriksaan data lokal yang lebih seksama oleh unit intelijen yang lebih tinggi guna mengidentifikasi common problem dan sekaligus mengatasinya melalui proses  yang  sama.  Pada tingkat 3, kegiatan intelijen dilakukan pada skala nasional dan internasional karena tindak kriminal yang sudah, sedang dan akan terjadi mengancam keamanan nasional.  Untuk itu diperlukan upaya identifikasi masalah secara proaktif oleh unit khusus yang memiliki dedikasi tinggi dan responsif. Response unit tersebut sifatnya harus operasional dan terarah, serta upaya pencegahan terhadap masalah tersebut dilakukan dengan pendekatan bersifat nasional.

Mutual Administrative Assistance

Project Group on Legal Aspect and Procedures yang dibentuk oleh Task Force telah mengadakan tiga kali pertemuan pada tahun 2002. Hasilnya adalah kesepakatan pengembangan suatu legal text yang berisi elemen-elemen yang diperlukan bagi suatu Multilateral Convention. Konsep Multilateral Convention dimaksud terdiri dari Pembukaan dan Definisi Istilah; Ruang Lingkup Konvensi; Ruang Lingkup Pemberian Bantuan; Prosedur Pemberian Bantuan yang Bersifat Umum; Informasi yang Dipertukarkan; Pemberian Bantuan yang Bersifat Khusus; Kerjasama yang Bersifat Cross-border; Kerahasiaan Informasi dan Perlindungan Data; Dasar Hukum Pemusatan Informasi (Nominal dan Non Nominal); Pengecualian dan lain-lain. Pengembangan text tersebut nantinya harus mengakomodasi dua jenis tugas, yaitu mengkaji ulang WCO Instruments on MAA guna menjamin terpenuhinya kepentingan keamanan dan mempertimbangkan masuknya nominal/personal data.

Sehubungan dengan pengembangan konvensi multilateral dimaksud, Sekretariat WCO telah menyampaikan surat kepada 51 negara peserta Nairobi Convention untuk mendapatkan konfirmasi apakah Pasal 20 Nairobi Convention dapat digunakan sebagai sarana baru untuk menyebarluaskan informasi, termasuk informasi yang tersedia dari berbagai instrumen internasional terkait lainnya. Jika tidak memperoleh tanggapan negatif, Sekretariat akan memasukan isu-isu yang terkait dengan aspek keamanan ke dalam Model Bilateral Agreement yang baru.

Penutup

Pengembangan strategi informasi dan intelijen secara berkesinambungan dan sistematis bagi Administrasi Pabean merupakan suatu keharusan guna mengoptimalkan efektifitas tindak intelijen, pencegahan dan penegakan hukum dalam menjaga kelancaran arus barang/orang, keamanan serta kemudahan perdagangan internasional. Untuk itu Administrasi Pabean harus melaksanakan manajemen risiko atas dasar intelijen yang efisien dan efektif. Salah satu elemen utama untuk dapat melakukan manajemen resiko tersebut adalah kesediaan Administrasi Pabean, Penegak Hukum terkait, dan Pelaku Perdagangan/Industri untuk berbagi informasi.

Sehubungan dengan pendekatan-pendekatan multilateral baru yang terutama berkembang sejak merebaknya terorisme internasional, Pemerintah Indonesia c.q. Ditjen Bea-Cukai dituntut untuk dapat lebih aktif mewujudkan kesepakatan bilateral atau MOU di bidang kepabeanan, baik dengan Administrasi Pabean negara yang menjadi mita dagang utama Indonesia, maupun dengan pelaku perdagangan/industri. Sementara itu kesepakatan bilateral/MOU yang sudah ada perlu lebih diefektifkan. Pendekatan bilateral pada hakekatnya dapat lebih efektif mengatasi persoalan di lapangan dibanding pendekatan multilateral, mengingat persoalan yang muncul saat ini sifatnya lebih spesifik dan langsung menyentuh jantung kepentingan pihak-pihak secara bilateral?

*  Atase Keuangan PRIME-Brussel