Sumber : COMEXT for EU, Comtrade

Perdagangan Produk Pertanian dan Negara Berkembang

Laporan Bank Dunia baru-baru ini menyampaikan bahwa faktor utama yang membedakan negara berkembang yang telah tumbuh dalam tahun-tahun belakangan ini dengan negara-negara berkembang lainnya adalah kemampuan mereka untuk menerobos pasar bagi produk manufaktur. Dalam hal ini di sektor-sektor industri menjadi dasar dari pertumbuhan.

• Dalam beberapa tahun terakhir, eksportir produk primer dari negara berkembang telah secara progresif meningkatkan ekspor produk non-pertanian. Saat ini sedikitnya 70% dari ekspor negara berkembang terdiri dari produk manufaktur. Tekstil dan pakaian jadi (12%) menjadi semakin besar peranannya dibandingkan perdagangan produk pertanian (sekitar 10% dari perdagangan total oleh negara berkembang).
  
• Putaran Uruguay telah memberikan peluang baru bagi negara berkembang. Statistik WTO memperlihatkan bahwa negara berkembang mencapai hampir separuh ($47 milyar) dari sekitar  $100 milyar dalam pertumbuhan perdagangan pertanian antara tahun 1993-1998. Pertumbuhan ekspor negara-negara tersebut mencapai 72% dalam periode tersebut, dari $120 milyar menjadi $167 milyar.  UE merupakan sumber utama dari pertumbuhan ini.
  
• Sejak diselesaikannya Putaran Uruguay,  impor produk pertanian UE dari negara berkembang memperlihatkan pertumbuhan yang meningkat, dengan pertumbuhan rata-rata tahunan sebesar 5% selama periode 1996-2001 dibandingkan 3% selama tahun 1990-1995. Dalam WTO, negara berkembang diperbolehkan untuk mempertahankan tingkat tarif proteksi yang signifikan. Semua negara anggota WTO setuju untuk mengikat tarif mereka setelah Putaran Uruguay. Hal tersebut merupakan prinsip dasar GATT yang memberikan kepastian bagi semua eksportir dan membantu dalam mencegah perang dagang.
  
• Tarif yang diikat oleh  negara berkembang untuk produk pertanian sangat tinggi. Angka tersebut rata-rata melebihi 100% bagi India dan Tunisia; lebih dari 80% bagi Colombia, Bangladesh dan Romania; dan lebih dari 30% bagi Argentina dan Brazil yang memiliki daya saing tinggi bagi produk pertanian. Hal ini memberikan mereka marjin yang luas untuk mengatur siasat, bahkan jika mereka menerapkan tarif yang lebih rendah, mereka selalu akan mempunyai kesempatan untuk meningkatkan tarif pada tingkat tarif konsolidasi. Tarif efektif yang diterapkan dari negara berkembang lebih rendah daripada yang mereka ikat, tetapi pada kenyataannya sangat tinggi, dibandingkan di negara-negara industri yang rata-rata 65% di Mesir, 32% di Thailand dan lebih dari 25% di Mali atau Bangladesh.
  
• Berkaitan dengan bantuan domestik di bidang pertanian, Putaran Uruguay memberikan garansi fleksibilitas bagi negara berkembang untuk memberikan subsidi bagi sektor pertanian. Perjanjian menetapkan "ceiling" dimana subsidi dilindungi dari penurunan. Subsidi-subsidi ini dapat berjumlah sampai 10% dari nilai produksi, dua kali dari tingkat aplikasi di negara-negara industri. Sampai pada tingkat tersebut,  bantuan tidak menjadi bahan pertentangan di WTO.
  
• Perundingan saat ini dilanksanakan berdasarkan tingkat tarif yang diikat, yang menjadikan negara berkembang dalam posisi yang diuntungkan, dimana mereka dapat mengkonsolidasikan pada tarif mereka yang tinggi.
  
• Food security merupakan masalah struktural di banyak negara berkembang, yang bukan saja diambil dari praktek perdagangan yang tidak adil, tetapi hal tersebut mula-mula berasal dari  kemiskinan dan kurangnya sumberdaya. Perdagangan akan memberikan kontribusi yang positif atau negatif,  tergantung dari kondisi yang berlaku di setiap negara dan pada berapa jauh peraturan multilateral mengambil isu ini sebagai pertimbangan. Oleh karena itu, membawa isu food security dalam Doha Development Agenda merupakan suatu hal yang sangat penting.
  
• Menyadari adanya keinginan fleksibilitas yang lebih besar dari negara berkembang, Komisi mengajukan diciptakannya security box yang akan memperbolehkan negara berkembang untuk: melakukan liberalisasi pasar yang cakupannya lebih sempit dan dalam waktu yang lebih lambat (less market liberalisation and at a slower pace). Waktu implementasi dapat 10 tahun bagi negara berkembang dan enam tahun bagi negara maju. Melindungi pasar mereka bagi produk sensitive dengan menggunakan instrument safeguard khusus dan diperbolehkan lebih fleksibel untuk membantu sektor pertanian dengan alasan food security atau pembangunan.

Pembukaan Pasar

Elemen utama dari akses pasar adalah tingkat tarif, yaitu tariff peaks dan tariff escalation serta keberadaan dari quota. Kinerja UE berkaitan dengan tiga elemen tersebut tidak diragukan terutama komitmen UE terhadap perdagangan yang lebih bebas bagi produk pertanian.

• Tariffs
  
  Tarif  UE hanya bisa dianalisis secara benar dalam kaitannya diperhitungkannya pengaruh akses  preferensi  bagi  negara  berkembang.   UE memberikan akses preferensi bagi negara berkembang yang sangat luas cakupannya dan  tertinggi dibandingkan negara-negara industri lainnya.
  
  UE secara terus menerus menurunkan tarifnya. UE memberikan keuntungan preferensi bagi 142 negara berkembang. Selain itu, 77 negara Africa, Caribbean and Pacific (ACP) juga mendapatkan keuntungan dari akses preferensi ke pasar UE (lebih dari 80% dari ekspor Afrika yang masuk ke pasar UE mendapatkan preferensi dengan bea masuk nol). Secara sepihak, UE juga telah menurunkan tarif bagi negara miskin. Inisiatif  "Everything But Arms"  diberikan kepada 49 negara miskin berupa akses bebas kuota dan bea masuk ke pasar UE, termasuk produk-produk "sensitive" seperti beef, dairy products, fruit and vegetables.
  
  
  • Tariff Peaks
    
    • Saat ini jumlah tarif produk pertanian yang masih merupakan tariff peaks berkisar 10%, meliputi jumlah yang terbatas dari produk pertanian seperti  beef and lamb, dairy products dan gula. Sebagai tambahan, merupakan hal yang penting untuk menggarisbawahi bahwa sebagian besar negara-negara berkembang tidak termasuk yang mendapat perlakuan tarif peak tersebut dengan adanya preferensi tarif.
      
  • Tariff Escalation
    
    • Hal ini merupakan permasalahan yang sebenarnya dalam pembangunan, karena tariff escalation dalam produk pertanian yang telah diproses telah mendorong negara-negara berkembang untuk mengekspor komoditi mentah tanpa menambahkan nilai apapun. Hal ini terutama merupakan kasus dari negara-negara Least Developed Countries (LDCs). Oleh sebab itu, sangat sulit untuk mengeksploitasi dinamika dari industrialisasi dan pembangunan yang menyertai komoditi pertanian yang diproses.
    • Tarif eskalasi juga sangat tinggi di negara berkembang.  Khususnya di  Mesir  dan  India. Hal inilah yang menyebabkan kerugian bagi negara berkembang, karena 40% ekspor negara berkembang  menuju  ke  negara berkembang.  Di Asia negara-negara seperti China, Malaysia dan Philipina menderita kerugian langsung dari tingginya tarif eskalasi di beberapa pasar Asia.
    • Perdagangan produk agro-food merupakan salah satu area yang sangat dinamis dalam perdagangan dunia. Dalam jangka panjang, merupakan suatu hal yang penting untuk mengurangi tarif eskalasi.
      
• Quotas
  
  
  • Klarifikasi awal diperlukan, karena sejak Putaran Uruguay, dalam perdagangan di bidang pertanian kuota tidak diaplikasikan, baik bagi UE maupun negara lainnya. Kuota yang ada saat ini adalah 'tariff rate quotas'  (TRQs) yang  digunakan UE dengan mitra WTO di bidang pertanian.
  • UE memiliki 87 kuota tarif yang biasa disebut TRQs  dan hal ini terbuka sesuai dengan Putaran Uruguay. TRQs dikelola oleh Komisi Eropa secara transparan dengan sistem 'first come first served' (20 TRQs), berdasarkan lisensi  (44 TRQs) dan historic imports (22 TRQs).
    
• Non tariff measures
  
  
  • Produk pertanian sering dijadikan pokok persoalan dari perlakuan non tarif berdasarkan keinginan untuk melindungi kesehatan manusia, biodiversity ataupun lingkungan. Walaupun tidak semua negara menggunakan tindakan ini,   namun telah mempengaruhi sedikitnya 40% dari perdagangan produk pertanian.
  • Berdasarkan studi baru-baru ini (2)  tindakan non tarif mempengaruhi khususnya ekspor dari negara LDC's. Hampir 40% dari ekspor negara LDC's  terpengaruh, dengan gambaran dua kali lebih besar dibanding negara maju atau negara berkembang lainnya. UE bukan satu-satunya yang menggunakan tindakan non tarif  ini. Pengguna terbesar adalah Amerika Latin (90% dari impor produk pertanian mereka dipengaruhi), Jepang (80%), Australia dan Selandia Baru (70%), Amerika Serikat (60%), Kanada (50%) sedangkan untuk UE hanya 25% yang dipengaruhi. 
  • Sebagian dari tindakan ini merefleksikan perhatian yang sebenarnya terhadap kesehatan publik dan perlindungan terhadap lingkungan. Namun demikian, semakin banyaknya tindakan non tarif di banyak negara yang sering digunakan sebagai satu-satunya alat perlu diperhatikan.
  • UE sepakat untuk membuka lebih besar pasar produk pertaniannya dengan mengajukan usulan adanya suatu beban yang harus dipikul bersama diantara negara maju. Berkaitan dengan hal ini, Komisi Eropa sendiri mengajukan beberapa hal, yaitu penurunan tarif rata-rata sebesar 36% dengan penurunan minimum 15% per pos tarif. Semua negara maju dan negara berkembang  memberikan bebas bea dan akses bebas kuota dari pasarnya bagi impor dari negara-negara LDCs, dan menyetjui hal ini pada konferensi menteri di Cancun.
  • Setidaknya 50% impor negara maju dari negara berkembang harus dibebaskan dari bea masuk. Seperangkat peraturan dan disiplin harus didefinisikan untuk meningkatkan transparansi, reliability dan keamanan dari pengelolaan kuota tarif. Negara maju perlu mengurangi tarif eskalasi untuk produk yang menjadi kepentingan dari Negara berkembang. Anggaran bantuan yang substansial yang berhubungan dengan bantuan teknis yang berkaitan dengan perdagangan harus dilanjutkan serta mengklarifikasi penggunaan 'precautionary measures'.

Mengurangi Bantuan Ekspor

Subsidi ekspor merupakan satu-satunya bentuk bantuan yang secara transparan dikomunikasikan, dikuantifikasi dan dikurangi pada saat Putaran Uruguay. UE telah tertinggal dengan adanya kesepakatan yang diambil pada Putaran Uruguay untuk mengurangi tingkat subsidi ekspor. Ekspor subsidi UE sudah semakin berkurang dari 25% dari nilai ekspor produk pertanian pada tahun 1992 menjadi 5.2% pada tahun 2001.

• Anggaran pengeluaran UE untuk pengembalian atas ekspor telah menurun dari 29.5% dari nilai ekspor pada  tahun 1991 menjadi 7.5% tahun 2001.
• Komisi Eropa mengajukan penurunan rata-rata yang substansial jumlah subsidi ekspor dengan rata-rata pengurangan 45% dalam hal tingkat anggaran yang digunakan. Menghapus secara total pengembalian ekspor untuk produk-produk utama yang diberikan, dimana tidak diberikan ekspor subsidi dalam bentuk lainnya untuk produk tertentu yang dipertanyakan oleh negara anggota WTO.

Pengurangan Bantuan Domestik yang Mempengaruhi Perdagangan

Struktur pertanian dan efisiensi bervariasi di dunia dan membuat beberapa negara menjadi lebih efisien dibandingkan negara lainnya. Produksi sektor pertanian mempunyai kecenderungan untuk berfluktuasi, menimbulkan pasar yang rapuh dan kegagalan pasar. Hal inilah yang digunakan sebagai justifikasi untuk intervensi dan menjelaskan mengapa sebagai besar negara-negara di dunia mengambil tindakan dalam berbagai bentuk untuk membantu dan menstabilkan pasar produk pertanian. Hal inilah yang menyebabkan timbulnya cukup banyak bentuk metoda proteksi. Sebagian tergantung pada struktur pertanian domestik seperti besarnya, efisiensi dari pertanian dan ketersediaan pembiayaan. Di negara berkembang dimana anggaran terbatas, penggunaan border protection lebih sering menjadi kebijakan yang dipilih.

Di Eropa seperti halnya negara lainnya, tantangan yang dihadapi pertanian semakin meningkat. Perlindungan ketahanan pangan dan lingkungan menjadi prioritas utama. Harapan akan tingkat kualitas makanan yang baik juga semakin besar. Berdasarkan berbagai alasan tersebut UE telah menyusun kebijakan pilihan untuk memberikan bantuan bagi para petaninya dengan tujuan untuk memberikan kepastian pertanian yang berkelanjutan dalam wilayah UE, termasuk bukan saja nilai ekonomi, tetapi kriteria sosial dan lingkungan.

UE percaya bahwa bantuan bagi petaninya sesuai dengan apa yang disepakati untuk secara substansial mengurangi bantuan domestik yang mempengaruhi pasar, karena tidak semua bentuk bantuan domestik berpengaruh buruk bagi perdagangan. Bantuan-bantuan yang diberikan telah semakin berkurang secara signifikan dan dengan proposal mid-term review Common Agriculture Policy (CAP) maka jumlahnya akan semakin berkurang. Untuk mengurangi subsidi yang secara langsung bagi produk, UE akan membayar lebih besar bagi masalah non-trade concern seperti pemeliharaan dan peningkatan lingkungan pedesaan, sementara memastikan bahwa petani menerima pendapatan pada tingkat yang minimum.

Keputusan terakhir European Council terhadap CAP, yaitu pengeluaran UE untuk 10 tahun mendatang akan menjadi berita baru yang menarik bagi negara ketiga. Dengan proses perluasan, jumlah pembayaran yang sama akan dibagikan kepada jumlah petani yang lebih besar (meningkat 56%) dengan luas pertanian yang semakin besar (meningkat 29%). Hal ini sangat berbeda dengan US Farm Bill yang meningkatkan jumlah pengeluaran bagi petani Amerika Serikat dengan perkiraan sampai 70%.

Peningkatan Jumlah Petani, Luas Areal dan Pertanian Setelah Perluasan UE

Deskripsi	Jumlah Petani (000)	Luas Area Pertanian (000 Ha)	Jumlah Pertanian (000)	Rata-rata besarnya pertanian per Ha
10 negara kandidat	3800	38500	5 200	7
EU-15	6800	132000	7000	19
Peningkatan	56 (%)	29 (%)	(74%)	3

Sumber: Komisi Eropa

Perbedaan antara UE dan AS

• Luas areal: UE hanya memiliki 134 juta ha atau sepertiga dari pertanian AS, namun tiga kali lebih produktif dibandingkan AS yang memiliki 425 juta ha aktivitas pertanian.
• Jumlah petani: sektor pertanian di UE membantu lebih dari tujuh juta farms three atau setengahnya AS yang berjumlah dua juta pertanian.
• Hal inilah yang menyebabkan ditetapkannya CAP yang mempunyai fungsi social dalam membantu masyarakat kecil pedesaan.
  

Deskripsi	Amerika Serikat	Uni Eropa
Produksi (nilai di tingkat petani) OECD	$190 milayar	$197 milyar
Jumlah pertanian (perusahaan ; 1996) es	2 058 000 pertanian	7 370 000 pertanian
Luas areal (« UAA » 1997) es	425 juta ha	134 juta ha
Rata-rata besarnya perusahaan	207 ha	18 ha
Total Estimasi Bantuan (TSB) OECD	$92.3 milyar	$103.5 milyar
TSE per kapita OECD	$338	$276
TSE sebagai % dari GDP OECD	0.92%	1.32%
Estimasi Bantuan Produsen (EBP) oecd	$ 49.0 milyar	$ 90.2 milyar
EBP/ekivalen petani kerja penuh OECD	$ 20.000/petani	$ 14 000/petani

OECD : gambaran OECD untuk tahun 2000 ; es = Gambaran Eurostat

Berkaitan dengan hal tersebut KE mengusulkan 55% penurunan dalam bantuan 'amber box' (bantuan yang sangat mempengaruhi harga di pasar), mulai dari tingkat kesepakatan yang diambil pada perundingan putaran yang terakhir. Mendefinisikan bantuan khusus bagi produk yang tidak khusus, sebagai tindakan yang tidak berhubungan dengan jenis atau volume produksi, harga atau faktor produksi yang digunakan. Menghapuskan tingkat  pengecualian   'de  minimis'  bagi  negara    maju    (yang merupakan lubang dalam perjanjian mengenai bantuan domestik yang memperbolehkan subsidi dalam tingkat tertentu untuk tidak diperhitungkan sebagai subsidi).  Di dalam salah satu negara maju non UE anggota WTO, hal ini dapat berjumlah $20 milyar.

Penutup

Mengamati dan mengkaji apa yang dilakukan oleh KE dalam perdagangan di bidang pertanian ini dapat disimpulkan bahwa UE sangat serius mengupayakan agar perundingan perdagangan di bidang pertanian dapat dilakukan sesuai dengan proposal UE. Dalam hal ini, UE menghendaki adanya suatu pengaturan yang adil dan menginginkan agar negara maju lebih membuka pasarnya bagi produk-produk pertanian dari negara berkembang khususnya negara-negara yang miskin. Namun demikian, dibalik apa yang disampaikan ini nampaknya UE ingin menunjukkan bahwa beberapa negara maju tertentu belum membuka pasarnya dan masih banyak melakukan proteksi bagi sektor pertaniannya baik melalui tarif, non tarif dan juga pemberian subsidi yang berdampak negatif bagi perdagangan produk-produk pertanian.

UE sendiri saat ini menghadapi berbagai tantangan bagi sektor pertaniannya dengan perluasan anggota yang saat ini sedang berjalan. Tentunya UE sangat mengkhawatirkan bahwa sektor pertaniannya dengan perluasaan keanggotaan akan menjadi tidak kompetitif dan tidak efisien karena sektor pertanian di negara calon anggotanya saat ini boleh dikatakan masih sangat jauh tertinggal dibanding pertanian di UE.  Oleh sebab itu UE berkeinginan untuk memproteksinya agar pasarnya jangan mengalami kebanjiran produk pertanian yang pada gilirannya akan menyebabkan 'injury' bagi pertanian di kawasan UE. 

Dengan mengenakan klausula perlindungan kesehatan manusia, kelestarian lingkungan dan  fungsi sosial UE ingin terus memperjuangkan sektor pertaniannya di WTO sekaligus menyerang Farm Bill dari AS.

Bagi Indonesia sendiri beberapa usulan dari UE dapat menguntungkan posisi Indonesia, yaitu dengan penurunan tarif negara maju atas produk pertanian maka peluang produk-produk pertanian Indonesia akan semakin besar di pasar negara maju. Namun demikian adanya tuntutan penurunan subsidi, penurunan tarif dan perlakuan yang khusus bagi negara-negara ACP, LDC's merupakan suatu tantangan yang berat yang harus dihadapi bagi upaya peningkatan ekspor ke pasar UE.

1. Terjemahan bebas dari "Facts and Figures on EU Trade in Agriculture Products: Open to trade, open to developing countries". DN: MEMO/02/296, 16 December 2002. DG Trade Press Release.
2. Studi CEP II "A First assessment of environment-related trade barriers, Fontagne et all, 2001, CEP II Working Paper, 2001-10.