|
Pemilu dan Demokrasi: Belajar dari Sejarah Pemilu-Pemilu
oleh Eep Saefulloh Fatah
Pointers untuk diskusi CETRO
dalam rangka TOT Pemantauan Pemilu 2004
1. Pemilu – bersama-sama dengan, antara lain, organisasi kepentingan, partai politik, sistem kepartaian, pers, dan representative government – adalah alat/instrumen/sarana perwujudan demokrasi.
2. Ada kesepakatan virtual di antara para teoritisi demokrasi bahwa pemilu merupakan syarat minimal bagi demokrasi. Tak ada pemilu, maka tak ada demokrasi. Bahkan teoritisi demokrasi minimalis – yang mengembangkan pemikiran Schumpeterian – memosisikan pemilu sebagai satu-satunya persyaratan bagi demokrasi.
3. “Perwujudan demokrasi” sendiri dindikasikan antara lain oleh tegaknya prinsip kebebasan, keterwakilan, akuntabilitas, dan keadilan sebagai satu paket. Pemilu adalah sarana untuk menegakkan keempat prinsip ini sebagai satu paket.
4. Pemilu yang demokratis, dengan demikian, pada akhirnya diindikasikan oleh seberapa jauh aturan, proses, dan hasil Pemilu itu bisa melayani keharusan tegaknya satu paket kebebasan, keterwakilan, akuntabilitas, dan keadilan.
5. Dalam kerangka itu, ada tiga aspek yang mesti menjadi pusat perhatian dalam penilaian atau pemantauan atas pemilu: (a) hukum atau aturan pemilu (electoral law), (b) proses pemilu (electoral process), dan (c) hasil-hasil pemilu (electoral results).
6. Pemilu-pemilu yang telah dilaksanakan di Indonesia memberikan pembelajaran yang penting mengenai seberapa jauh prinsip-prinsip penting yang berkaitan dengan pemilu dan demokrasi di atas sudah berhasil diwujudkan.
1. Pemilu 1955 ditandai oleh adanya masa persiapan yang cukup. Dalam penyelenggaraan pemilu demokratis pertama dalam sejarah Indonesia modern ini, waktu tidak menjadi kendala teknis dan politis. Yang lebih menjadi kendala adalah dinamika politik masa itu – dalam kerangka demokrasi parlementer yang dicirikan oleh jatuh bangunnya pemerintahan secara kerap serta absennya stabilitas pemerintahan secara umum – yang membatasi kelancaran persiapan pemilu.
2. Waktu persiapan yang cukup tersebut setidaknya meliputi aspek-aspek berikut:
(a) Persiapan untuk berpartai dan membangun basis politik dan ideologis bagi partai. Semenjak dikeluarkannya Maklumat No. X oleh Wakil Presiden Hatta pada November 1945, kehidupan kepartaian tumbuh menggeliat. Berbagai partai dengan latar belakang aliran/ideologi beragam bermunculan. Ketika Pemilu untuk DPR (September 1955) dan Konstituante (Desember 1955) diadakan, umumnya partai sudah sempat membangun basis politik dan ideologi partai, setidaknya pada tingkat elite partai, karena mereka sudah memiliki kesempatan berpartai selama sekitar 9 tahun. Bahkan beberapa partai pun sudah sempat membangun basis politik dan ideologi sebagian calon basis pemilih mereka. Inilah yang membedakan Pemilu 1955 dengan Pemilu 1999 dan 2004. Dalam dua pemilu yang disebut terakhir partai-partai sama sekali belum sempat membangun basis politik dan ideologi partai secara layak. Maka, jika dalam Pemilu 1955 kita menemukan “politik aliran”, dalam Pemilu 1999 dan 2004 yang ada barulah “politik bendera”. Aliran seolah ada tapi tanda isi, hanya sekadar bendera.
(b) Persiapan yang cukup untuk menyelenggarakan pemilu. Undang-undang pertama tentang Pemilu adalah UU No. 27 tahun 1948 yang mengatur pemilihan secara tidak langsung untuk membentuk DPR. Karena kesulitan-kesulitan politik a la masa demokrasi parlementer, UU ini tidak dapat dilaksanakan semestinya. Tetapi, sebagai bagian dari persiapan pemilu, pemerintah sudah sempat melakukan dua percobaan pemilihan umum: (1) Pemilihan langsung 14 Juni 1951 di Minahasa (yang dipilih karena angka buta huruf yang rendah), untuk memilih 25 anggota DPRD, menggunakan sistem proporsional terbuka, dan hasilnya antara lain 15 dari 25 kursi dalam penghitungan tahap pertama dimenangkan oleh 7 partai yang terdaftar, distribusi kursi bagi sisa suara kemudian ditentukan dengan memberikan kemudahan melakukan penggabungan suara, dan dibutuhkan waktu 6 hari untuk menyelesaikan penghitungan suara ini; (2) Pemilihan tidak langsung di Yogyakarta, 16 Juli – 15 Oktober 1951, di mana 53 persen atau lebih dari setengah juta pemilih ikut serta untuk memilih 7.268 elektor yang kemudian bertemu lima pekan kemudian untuk memilih 40 anggota DPRD. Dua pemilihan percobaan ini yang kemudian antara lain menjadi dasar perdebatan di dalam parlemen sehingga akhirnya “pemilihan tidak langsung” a la Yogyakarta ditolak dan “pemilihan langsung” dengan sistem proporsional a la Minahasa (yang, menurut Boyd R. Compton, banyak dipengaruhi oleh sistem pemilu Belanda) diterima. UU untuk Pemilu 1955 sendiri adalah UU No. 7 Tahun 1953 yang dindangkan pada April 1953. Semua “prosesi” menjelang pelaksanaan pemilu untuk DPR (September 1955) dan Konstituante (Desember 1955) di atas menandai adanya persiapan yang cukup bagi penyelenggaraan Pemilu 1955, sekalipun – sekali lagi – kesiapan ini sedikit banyak terkendala oleh dinamika politik demokrasi parlementer kala itu -- terutama jatuh bangunnya kabinet/pemerintahan dan tidak konsistennya komitmen pemerintahan yang berbeda-beda untuk menyelenggarakan pemilu.
(c) Kesiapan untuk berkompetisi antarpartai dan antarkandidat. Masa 1945-1955 adalah cukup untuk menjadi tempat belajar mengasah kesiapan berkompetisi secara sehat; menjadi pecundang yang baik dan pemenang yang baik. Inilah aspek positif dari dinamika politik dan jatuh-bangun pemerintahan selama masa demokrasi parlementer.
(d) Kesiapan sosialisasi kepada masyarakat mengenai pemilu, sekalipun terkendala oleh persoalan komunikasi, teknologi, transportasi yang membatasi hubungan antardaerah dan antarpulau, luas dan sebaran wilayah wilayah serta besar dan menyebarnya populasi penduduk.
3. Pemilu 1955 sendiri akhirnya diikuti oleh – mengutip hasil penelitian Alfian -- 172 tanda gambar di seluruh Indonesia; dan karena partai lokal, organisasi non-partai, bahkan perorangan diperbolehkan ikut serta dalam pemilu maka jumlah tanda gambar di setiap daerah pemilihan (seluruhnya ada 16 daerah pemilihan) beragam.
4. Pengawasan dan pemantauan pemilu belum dikenal, sehingga sekalipun Herbert Feith menggambarkan pemilu ini sebagai pemilu yang relatif bebas kecurangan, sebetulnya gambaran ini tidak dihasilkan dari kegiatan pemantauan yang layak. Kepanitian pemilu juga sebetulnya relatif bermasalah karena keterlibatan pemimpin daerah dan birokrasi yang sangat besar, sementara itu ada kecenderungan pada pegawai birokrasi untuk berafiliasi dengan PNI. Selain itu, seperti digambarkan oleh studi J. Eliseo Rocamora, umumnya partai politik masih cenderung elitis.
5. Akhirnya ada 28 peserta yang (partai, organisasi non-partai, dan perseorangan) yang bisa meraih kursi.
6. Empat besar dalam Pemilu DPR adalah: (a) PNI 22,3 persen; (b) Masjumi 20,9 persen; (c) NU 18,4 persen, dan (d) PKI 15,4 persen.
7. Jalannya demokrasi parlementer pasca Pemilu 1955 .
1. Enam Pemilu Orde Baru (1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997) sama sekali tidak bisa dijadikan pembanding dalam analisis mengenai “pemilu yang demokratis”.
2. Hampir seluruh kriteria pemilu demokratis tidak terpenuhi oleh enam pemilu masa Orde Baru itu, kecuali sebuah criteria teknis: Pemilu diadakan secara berkala, setiap 5 tahun sekali.
3. Pemilu-pemilu itu diadakan dalam kerangka system kepartaian hegemonik (hegemonic party systems) yang hanya memberi peluang hidup bagi satu partai milik penguasa, sementara dua partai lainnya hanya menjadi pelengkap penderita. Pemilu diadakan dengan cirri-cirinya yang khas – manipulasi, mobilisasi, dan represi – sehingga pemenangnya sudah bisa kita ketahui sebelum pemilunya sendiri berlangsung.
4. Untuk keperluan analisis mengenai demokratisasi, hanya Pemilu 1997, pemilu terakhir Orde Baru yang layak ikut dianalisis. Pemilu ini diadakan di tengah senjakalaning Orde Baru ketika keretakan aliansi strategis dalam regime semakin terlihat dan oposisi mengalami perkembangan berarti. Kemampuan negara dalam manajemen konflik pun sedang berada dalam grafik turun. Tuntutan demokratisasi makin mengemuka sejalan dengan semakin
5. Pemilu 1997 penting bagi studi demokratisasi Indonesia mengingat inilah Pemilu yang diadakan di tengah – apa yang disebut oleh Anders Uhlin sebagai – suasana “pratransisi”.
6. Di tengah suasana pratransisi, Pemilu 1997 ditandadi oleh sejumlah gejala:
a. Golkar mengalami kenaikan perolehan suara dan kursi yang merupakan hasil dari mobilisasi politik yang intensif dan ekstensif (yang kemudian juga terbukti eksesif). Harmoko yang sipil (yang berduet dengan Arie Mardjono) ternyata justru berperanan mengembalikan Golkar bentuknya yang paling menakutkan. (Ingat: program “Golkar Masuk Sekolah”-nya Mbak Tutut).
b. PPP mengalami radikalisasi sesaat, tetapi sambil tetap melakukan praktik-praktik oligarki partai secara eksesif. (Korbannya antara lain Sri Bintang Pamungkas). Di beberapa tempat, terutama Solo, sebagai akibat dari strategi Mega-Bintang-nya Moedrick Sangidu, PPP mengalami kenaikan suara signifikan.
c. PDI mengalami penurunan suara secara dramatis sebagai konsekuensi dari perpecahan internal yang melahirkan PDI-Perjuangan di bawah Megawati, dan menguatnya oposisi dari dalam dan penyeberangan suara ke tempat lain.
d. Terjadi eskalasi konflik. Inilah pemilu paling berdarah sepanjang sejarah Orde Baru. Puncaknya adalah Peristiwa Banjarmasin di minggu terakhir kampanye.
e. Oposisi atas Pemilu meningkat. KIPP (diilhami oleh sukses NAMFREL di Filipina), sekalipun belum sama sekali efektif, melakukan kegiatan pemantauan serba terbatas. Tetapi, oposisi ini masih tertenggelamkan oleh mobilisasi, manipulasi, dan represi yang sangat dalam dan luas.
f. Gagasan tentang perlunya gugatan atas legitimasi politik menguat segera setelah pemilu, disokong oleh iklim pers yang semakin bebas.
g. Ketika krisis ekonomi Juli 1997 melanda Asia – dan Indonesia menjadi salah satu tempat krisis yang terparah – maka lengkaplah alasan untuk menjatuhkan pemerintahan: krisis legitimasi sekaligus krisis efektivitas.
..
Jakarta, 4 Agustus 2003
| 
