Last modification : 09/04/2003 14:45:12
  

Fokus   (Agustus 2003)

Reformasi Pengawasan Merger di UE
Oleh Jenni Handayani

Selama beberapa tahun terakhir, sebagai salah satu kekuatan ekonomi terbesar di dunia, Uni Eropa (UE) mengalami berbagai perkembangan yang cukup signifikan. Mata uang tunggal Euro yang resmi diluncurkan pada tahun 1999 mulai beredar di pasar pada awal tahun 2002. Sementara itu, pasar tunggal 15 negara UE akan segera berkembang menjadi 25 negara dengan perluasan bulan Mei 20041. Dinamika pasar UE yang demikian menjadi pendorong kegiatan merger/peleburan usaha (dua perusahaan atau lebih), baik antar negara anggota UE maupun lintas kawasan (Amerika Serikat dan Eropa). Merger menjadi pilihan menarik baik bagi pengusaha AS untuk menerobos pasar Eropa Tengah dan Timur, maupun pengusaha Eropa Tengah dan Timur untuk mengambil manfaat momentum realisasi perluasan UE sekaligus mendapatkan leverage untuk meningkatkan akses ke pasar AS.

Sebagai kiat efisiensi merger ditujukan untuk meningkatkan efisiensi sehingga konsumen dapat menikmati produk/jasa dengan kualitas lebih tinggi dan biaya lebih murah. Dilain pihak, terbuka peluang bahwa merger menghasilkan posisi dominan perusahaan yang menganggu dinamika persaingan, dan pada gilirannya merugikan konsumen. Sejak awal tahun 1990-an jumlah notifikasi merger di kawasan UE meningkat tajam, dari 63 (1991) menjadi 335 (2001)2. Perkembangan tersebut dinilai UE telah menghasilkan peningkatan konsentrasi industri yang kompleks sehingga diperlukan mekanisme canggih agar dampaknya tidak mengganggu dinamika persainagn pasar. Pengawasan merger dan akusisi merupakan salah satu pilar utama dari kebijakan persaingan di UE.

Dengan latar belakang demikian, disertai antisipasi peningkatan kompleksitas merger sebagai hasil perluasan UE, Komisi Eropa menilai reformasi sistem pengawasan merger di UE perlu dilakukan. Pada bulan Desember 2002, Komisi Eropa mengeluarkan proposal reformasi yang komprehensif dari sistem pengawasan merger di UE. Proposal tersebut dibuat berdasarkan Green Paper3  on the Review of Concil Regulation (EEC) No 4064/89 [the EU Merger Regulation4] yang disahkan bulan Desember 2002. Kertas kerja tersebut menghimbau peningkatan efektifitas sistim pengawasan merger di UE agar mampu beradaptasi dengan kenyataan globalisasi dan pasar UE yang semakin terpadu.

Peraturan Merger UE yang berlaku mensyaratkan evaluasi berkala mengenai kompetensi Komisi Eropa dalam hal pengawasan merger. Sejak disahkan (1989) peraturan dimaksud baru diamandemen satu kali (19975) . Didisain untuk meningkatkan transparansi serta fairness dari proses investigasi merger, proposal dibuat berdasarkan pengalaman implementasi Peraturan Merger UE sejak 1989 (12 tahun). Tujuannya adalah meningkatkan efektifitas peraturan agar mampu menangani dinamika peningkatan merger serta kompleksitas konsentrasi industri yang perlu kerangka analisa ekonomi lebih canggih guna mendukung keputusan clearance or no clearance dari suatu merger.

Dua tujuan yang ingin dicapai6  adalah: konsolidasi keberhasilan yang telah dicapai serta menjamin kesinambungan efisiensi dan efektifitas peraturan sebagai instrumen pengawas merger yang adil dan transparan. Dalam menghadapi tantangan masa depan perekonomian UE, khususnya realisasi perluasan UE, proposal mengusulkan perubahan komprehensif dari mekanisme pengawasan merger yang terdiri dari: amandemen Peraturan Merger UE7; Draft Notice mengenai merger horizontal dan efisiensi; Draft Best Practices on the conduct of EC merger control proceedings, serta berbagai isu non-legislatif lainnya.

Revisi Peraturan Merger

Mengenai Revisi Peraturan Merger UE, proposal mengajukan amandemen berikut:

  • Substantive test. Saat ini UE menggunakan 'dominance test' sebagai mekanisme pengukur dampak suatu merger terhadap konsentrasi industri. Komisi mencatat bahwa sampai saat ini 'dominance test' nampak memberi hasil yang sebanding dengan 'substantial lessening of competition (SLC) test' yang banyak dipakai oleh negara lain (khususnya AS). Namun hasil evaluasi menunjukkan adanya kesenjangan jurisdikisi dalam pengunaan 'dominance test', khususnya menghadapi kasus oligopoli. Guna menjamin kepastian hukum, amandemen mengusulkan klarifikasi definisi dominan dan cakupan 'dominance test' agar mampu mengatasi semua kasus merger yang menghasilkan posisi 'anti-competitive'. Dalam hal ini definisi posisi dominan termasuk kekuatan ekonomi suatu hasil merger dalam mempengaruhi apresiasi dan kesinambungan parameter persaingan pasar (dampak dinamis dari konsentrasi industri).
  • 'Investigation power'. Proposal mengajukan sejumlah amandemen mengenai otoritas fact-finding. Diusulkan keselarasan dengan implementasi Regulation No. 1/2003 mengenai prosedur 'antitrust' bagi Pasal 81 dan 82 Traktat UE. Hal ini akan memudahkan Komisi mengumpulkan informasi yang diperlukan untuk investigasi dan kemungkinan mengenakan denda lebih besar bagi pihak yang menolak memberikan informasi.
  • Waktu Investigasi. Diusulkan untuk bisa diperpanjang sampai tujuh minggu. Jangka waktu Tahap I (penawaran merger) diperpanjang menjadi tiga sampai empat minggu. Sedangkan Tahap II (penawaran 'remedy') ditambah tiga minggu, kecuali sudah ditetapkan dari awal prosedur (sebelum hari kerja ke 55), untuk menjamin investigasi tuntas dari kasus-kasus kompleks. Dinilai perlu dibuat Peraturan Komisi mengenai pengecualian umum dari larangan implementasi transaksi selama masa pending clearance bagi kasus-kasus yang non-problematik.
  • Fleksibilitas waktu notifikasi. Dinilai perlu fleksibilitas waktu, guna memungkingkan notifikasi diberikan sebelum dicapai persetujuan yang mengikat. Tenggat waktu (satu minggu) untuk notifikasi setelah persetujuan rencana merger, dapat diabaikan asalkan tidak ada langkah lanjut kearah implementasi. Peraturan notifikasi yang fleksibel memberi ruang gerak bagi mitra merger untuk menata rencana sekaligus meningkatkan kerjasama merger internasional, khususnya dalam hal sinkronisasi waktu investigasi bagi badan berwenang di kawasan jurisdiksi yang berbeda.
  • Simplifikasi sistem referrals. Sesuai dengan prinsip subsidiarity, reformasi bertujuan optimisasi alokasi kasus antara Komisi Eropa dan lembaga berwenang nasional, sekaligus menghindari notifikasi ganda di kawasan UE. Mulanya Green Paper mengusulkan jurisdiksi eksklusif bagi Komisi Eropa untuk merger yang perlu notifikasi di tiga negara anggota atau lebih ('3+proposal'). Namun hasil konsultasi publik menunjukkan adanya berbagai kerugian khususnya mengenai ketidakpastian hukum, dan proposal ini tidak dikembangkan lebih lanjut. Komisi kemudian mengusulkan simplifikasi kriteria dalam hal referrals (dimana suatu merger akan diputuskan), termasuk penyelarasan kriteria referrals dua arah (dari Komisi ke negara anggota dan sebaliknya), dan mengijinkan referrals dilakukan pada tahap pre-notification. Jika para mitra menilai merger berdampak lintas batas maka mereka dapat mengajukan permintaan pre-notification referral. Permintaan itu harus disetujui oleh Komisi Eropa dan lembaga berwenang terkait. Komisi mengusulkan jika paling sedikit tiga negara setuju bahwa suatu merger menjadi jurisdiksi Komisi Eropa, maka hal tersebut masuk dalam jurisdikai eksklusif Komisi.

Draft Notice on horizontal mergers and efisiensi

'Draft Commission Notice' mengenai merger 'horizontal' dan efisiensi memberikan transparansi dan prediktabilitas mengenai analisa merger Komisi, sehingga lebih memberi kepastian hukum bagi pihak terkait. Draft Notice dimaksud memberikan tiga kemungkinan hasil merger horisontal yang perlu diperhatikan yaitu: ketika merger menghasilkan posisi dominan (paramount market posision); ketika merger menghasilkan penurunan persaingan dalam pasar oligopoli; atau ketika merger menghasilkan kolusi antara pesaing dalam pasar oligopoli. Mengenai isu efisiensi, sebagai konsekuensi dari merger, ditegaskan hal tersebut akan dipertimbangkan dalam analisa merger. Isu efisiensi diterima sebagai pendukung merger jika Komisi menilai efisiensi hasil merger akan menguntungkan konsumen. Hal tersebut harus dibuktikan oleh para pihak yang akan melakukan merger. Jika merger dinilai menghasilkan efisiensi yang condong kearah monopoli atau quasi-monopoli, maka persetujuan 'clearance' tidak akan diberikan. Selanjutnya Komisi juga akan mensahkan pedoman lebih lanjut mengenai analisa merger 'vertikal' dan merger 'konglomerat'.

Draft Notice on the conduct on EC Merger control proceedings (New Best Practise Guidelines)

Dalam rangka memberikan pedoman New Best Practise Guidelines8  dalam hal due process (due diligence) suatu merger, reformasi ingin meningkatkan transparansi dari investigasi merger. Pertama, para mitra yang sepakat untuk melakukan merger diberi kesempatan untuk memeriksa kembali semua data sebelum 'in-depth investigation' dimulai oleh Komisi Eropa. Kedua, para mitra diberi ad hoc access selama proses investigasi mengenai klaim dari pihak ketiga yang bertentangan dengan pandangan mitra merger, dengan tetap menghormati perlindungan informasi rahasia. Dengan demikian para pihak yang menilai suatu merger akan merugikan pasar dapat menyerahkan keberatannya pada tahap dini. Dilain pihak para mitra merger hendaknya mendapat kesempatan untuk berdiskusi dengan pihak yang keberatan, dan idealnya dilakukan sebelum 'Statement of Objections' dikeluarkan.

Selanjutnya, diusulkan agar para mitra merger diberi kemungkinan untuk menghadiri pertemuan-pertemuan 'State of Play', pada tahapan Komisi Eropa mengambil keputusan yang menentukan, sehingga para mitra merger selalu mendapat informasi yang up-to-date mengenai tahapan proses persetujuan merger mereka. 'Best practices' ini hendaknya menjadi pedoman sehari-hari penanganan kasus merger oleh DG Competition, dan hubungan antara Komisi Eropa dengan para mitra merger dan pihak ketiga yang berkepentingan, dan secara khusus menitikberatkan pada pengaturan waktu pertemuan, transparansi, pre-notifications contacts, dan due process dalam proses merger.

Proses pengambilan keputusan yang lebih baik9

Guna menunjang peningkatan kompetensi Direktorat Jenderal Persaingan (DG Competition), Komisi Eropa memutuskan untuk menunjuk seorang Chief Competition Economist, yang ditunjang oleh satu tim ekonom. Tim ini akan berfungsi sebagai tim penasihat Komisi Eropa dalam menangani berbagai kasus merger dan investigasi kasus-kasus antitrust lainnya. Untuk investigasi kasus merger yang lebih mendalam Komisi Eropa menunjuk suatu 'peer review panel' untuk meninjau kembali konklusi analisa tim invesigasi dengan 'sudut pandang yang baru'. Selanjutnya ditunjuk pula posisi Consumer Liasion Officer didalam DG Competition agar suara konsumen dapat direpresentasikan dengan lebih baik.
UE ingin menjamin persaingan pasar yang terbuka dan dinamis.

Proposal reformasi peraturan merger dimaksud menunjukkan kiat UE untuk memberlakukan mekanisme  merger yang jelas dan adil guna menjamin persaingan pasar tetap dinamis dan sehat. UE ingin menjadikan pasar UE bebas terbuka bagi semua persaingan usaha, karena pada gilirannya hal tersebut akan menghasilkan perekonomian yang dinamis, sehingga mendukung target KTT Lisbon, yaitu menjadikan UE kawasan ekonomi yang paling dinamis pada tahun 2010. Pasar Tunggal 15 negara yang akan menjadi pasar tunggal 25 negara jelas menjadi arena menarik bagi para pengusaha untuk melakukan merger sebagai usaha peningkatan efisiensi dan peningkatan pangsa pasar. Namun bagi UE jelas, yang menjadi prioritas dalam mengembangkan perekonomian UE adalah keseimbangan persaingan sebagai jaminan perlindungan konsumen dan kesejahteraan warga.

  1. Republic Chek, Estonia, Hongaria, Latvia, Lithuania, Malta, Polandia, Slovakia, Slovenia, dan Cyprus akan resmi menjadi Anggota UE pada bulan Mei 2004.
  2. Statistics, EU Merger Control-EU website
  3. COM(2001) 745 final, of 11.12.2001
  4. OJ L 257, 21.9.1990, p.13
  5. Council Regulation (EC) No 1310/97, OJ L 180, 9.7.1988,p.1, corrigendum in OJ L 140, 13.2.1998, p. 17
  6. Ryan, Stephen A.   Reform of the EU Merger Control System- a comprehensive package of proposals, Competition Policy Newsletter, No.1, Spring 2003
  7. COM (2002) 711 final, of 11.12.2002
  8. Terbit pada akhir tahun 2002- dapat dilihat di situs DG Competition, http://europa.eu.int/comm/competition/mergers/
  9. European Commission, Commission adopts comprehensive reform of EU merger control, IP/02/1856, 11 Desember 2002

Lain makalah Fokus bulan ini:   Anggaran Belanja UE oleh Deny Kurnia

Arsip Fokus:



Disclaimer
The Mission accepts no responsibility for checking the accuracy of information accessed through this site and therefore makes no representation concerning its completeness, truth, accuracy, or its suitability for any particular purpose. Users are advised to rely on their own independent investigations.