Fokus (Mei 2003)
Oleh: Aris Munandar
Di bidang pertahanan dan keamanan, UE saat ini sedang sibuk dengan pelaksanaan berbagai proyek dan program dalam rangka membentuk pasukan gerak cepat (EU Rapid Reaction Force) yang ditargetkan harus terwujud paling lambat akhir tahun 2003. Tujuan yang disebut juga sebagai Headline Goal ini ditetapkan pada KTT UE di Helsinki Desember 1999, sebagai pilar utama dalam memperkuat kebijakan keamanan dan pertahanan UE (European Security and Defense Policy/ESDP). Pasukan gerak cepat UE akan terdiri dari 60 ribu orang yang dapat digelar dalam waktu 60 hari untuk misi yang lamanya satu tahun. Adapun tugas-tugas yang akan diembannya mencakup misi kemanusiaan serta penyelamatan, penjagaan keamanan dalam manajemen krisis, termasuk pembangunan perdamaian (peace building).
Pembentukan pasukan gerak cepat memperlihatkan keinginan kuat UE untuk dapat mandiri di bidang pertahanan dan keamanan, dan melepaskan ketergantungan pada NATO/AS, khususnya dalam menghadapi konflik-konflik yang terjadi di kawasannya sendiri. Namun demikian, sejak rencana tersebut diumumkan banyak pengamat bersikap skeptis dan menilai pembentukan pasukan gerak cepat UE sebagai satu proyek yang sangat ambisius, karena harus dicapai dalam tempo yang relatif singkat, di tengah-tengah keterbatasan sumberdaya yang dimiliki negara-negara anggotanya, terutama dalam anggaran militernya. Tulisan ini membahas sejauhmana kemajuan-kemajuan mewujudkan headline goal tersebut.
Sebagaimana ditetapkan KTT UE di Cologne Juni 1999 salah satu prioritas utama kebijakan keamanan dan pertahanan UE, adalah mengembangkan sumberdaya dan kapabilitas sipil dan militer yang diperlukan agar UE mampu mengambil dan melaksanakan keputusan untuk menjalankan misi pencegahan konflik atau manajemen krisis. Dalam kaitan ini, pada KTT tersebut, para pemimpin UE menegaskan tekadnya untuk mengembangkan kapabilitas militer otonom untuk melancarkan operasi militer apabila NATO tidak terlibat dalam penanganan krisis/konflik internasional.
Gagasan mengenai perlunya UE mempunyai kapabilitas militer yang tersendiri, awalnya datang Perancis dan Inggris sebagaimana tertuang dalam deklarasi bersama yang dikeluarkan Presiden Jacques Chirac dan PM Tony Blair pada KTT kedua negara di Saint Malo tahun 1998. Deklarasi menekankan bahwa sebagai bagian dari satu kebijakan pertahanan bersama, UE harus mempunyai kapabilitas militer untuk bertindak sendiri dalam merespons krisis internasional, dengan didukung oleh pasukan militer yang dapat diandalkan (credible military force), sistem pengambilan keputusan, serta kesiapannya untuk menggunakan pasukan tersebut.
Urgensi pembentukan pasukan gerak cepat semakin terasa dengan pengalaman pahit UE dalam menghadapi konflik di Kosovo pada tahun 1999. Pengalaman ini menunjukkan negara-negara UE tidak saja tidak mampu untuk mengambil tindakan bersama dalam menyikapi konflik di negara tersebut, tetapi juga menunjukkan ketergantungan yang tinggi pada Amerika Serikat dalam memulihkan dan menjaga keamanan di kawasan terdekatnya sendiri. Pada saat bersamaan, para seruan dari para politisi AS kepada UE semakin kencang agar negara-negara anggotanya mengambil peran dan tanggung jawab yang lebih besar dalam pertahanan di Eropa. Sementara itu, dari lingkungan internal UE sendiri terdapat dorongan kuat agar UE segera mengambil langkah-langkah untuk menjadikannya sebagai aktor global yang sejajar dengan kekuatan ekonominya. Dalam kaitan ini, pengembangan kapabilitas militer yang otonom telah diyakini sebagai satu cara untuk mewujudkan visi tersebut.
Pada KTT UE di Helsinki Desember 1999, para pemimpin UE menegaskan kembali tekad untuk mengembangkan kapasitas otonom dalam pengambilan keputusan-keputusan dan menjalankan operasi-operasi militer yang dipimpin UE guna menjawab krisis internasional, seandainya NATO tidak mengambil peranan. Dalam rangka tujuan ini, KTT Helsinki menetapkan satu headline goal, yaitu: paling lambat akhir tahun 2003, UE harus mampu menggelarkan dalam waktu 60 hari, pasukan militer berkekuatan 50.000-60.000 tentara dan dapat bertahan dalam melaksanakan seluruh misi Petersberg sedikitnya selama setahun. Untuk mendukung operasinya, pasukan tersebut akan dilengkapi kapabilitas komando, kendali dan intelijen, logistik dan bentuk-bentuk layanan dukungan lain untuk kepentingan pertempuran, serta dibantu sarana perlengkapan militer laut dan udara.
KTT juga menyetujui pembentukan struktur dan badan-badan politik dan militer yang baru dalam lingkup Dewan UE, untuk memudahkan arahan politis dan strategis operasi-operasi termaksud dan pengembangan modalitas bagi konsultasi penuh, kerjasama dan transparansi antara UE dan NATO dengan mempertimbangkan kepentingan-kepentingan seluruh negara anggota UE. Disamping itu, KTT menyetujui penyusunan pengaturan-pengaturan untuk memungkinkan anggota-anggota NATO dari Eropa non-anggota UE dan negara-negara lainnya yang berminat, memberi kontribusi pada manajemen krisis militer UE, dengan tetap menghormati otonomi pengambilan keputusan UE; dan pembentukan suatu mekanisme manajemen krisis non-militer untuk mengkoordinir dan mengefektifkan berbagai sarana sipil dan sumber-sumber daya sesuai pengaturan UE dan negara-negara anggotanya, yang berjalan secara paralel dengan mekanisme manajemen militer.
Pencanangan tujuan pembentukan gerak cepat pada KTT Helsinki masih pada tahapan keputusan politis, dan UE sendiri terkesan belum mengetahui secara persis bagaimana tahapan-tahapan atau langkah-langkah guna mewujudkan tujuan tersebut. KTT Helsinki tidak menyinggung UE sudah mempunyai rencana aksi dan komitmen masing-masing negara anggota dalam memberikan kontribusi nasional. Singkat kata, rencana tersebut belum sepenuhnya dapat dilaksanakan, dan diperlukan serangkaian pertemuan UE lagi guna menetapkan langkah-langkah yang lebih pasti sekaligus mengamankan komitmen negara masing-masing.
Baru pada Capabilities Commitment Conference Nopember 2000, negara-negara anggota memberikan komitmen awal masing-masing dalam rangka ini, antara lain melakukan berbagai upaya untuk mengembangkan aset-aset militer yang ada, menanam investasi, dan meningkatkan koordinasi di antara negara-negara UE serta bertahap untuk memperoleh dan mengembangkan kapabilitas militer yang diperlukan agar UE dapat mengambil tindakan yang mandiri. Komitmen masing-masing negara anggota dituangkan dalam satu katalog, "Force Catalogue" yang menegaskan bahwa paling lambat akhir tahun 2003, UE secara bertahap harus mampu menjalankan sejumlah besar Petersberg Tasks seiring dengan meningkatnya kapabilitas militernya. Katalog tersebut memperlihatkan pada tahap ini masih jauh jalan yang harus ditempuh dan mengindikasikan bahwa kapabilitas perlu ditingkatkan baik dari segi kuantitatif maupun kualitatif, seperti availability, deployability, sustainability, interoperability pasukan agar dapat juga menjalankan tugas-tugas yang sangat berat dan menantang. Karena itu, upaya keras tambahan perlu dilakukan dalam menyediakan perlengkapan militer, termasuk persenjataan dan munisi, pelayanan pendukung, termasuk kesehatan, perlindungan terhadap pasukan. Dari segi kuantitatif, kontribusi yang dijanjikan para anggota pada pertemuan tersebut mencakup penyediakan pasukan 100.000 orang, sekitar 400 pesawat tempur dan kapal laut, untuk keperluan operasi pasukan gerak UE dalam rangka Petersberg Tasks. Sementara itu, untuk kepentingan komando, kendali dan komunikasi selama menjalankan operasi militer, pada pertemuan tersebut negara-negara anggota menawarkan sejumlah besar staf militer pada tingkat strategis maupun operasional.
Saat ini, tinggal setengah tahun lagi dari batas waktu yang ditargetkan, bagamainakah status Headline Goal tersebut? Gambaran situasi terakhir mengenai hal ini secara ringkas tertuang dalam deklarasi (Declaration on Military Capabilities) yang diadopsi pada pertemuan para Menhan UE atau Capability Conference Mei 2003. Deklarasi menyimpulkan bahwa UE saat ini telah mempunyai kapabilitas untuk menjalankan Petersberg tasks, namun kapabilitas militer dimaksud masih terbatas, karena menghadapi banyak kekurangan dalam sistem persenjataannya (shortfalls). Dalam jumlahnya, disebutkan bahwa dari 42 jenis kekurangan yang pernah teridentifikasi pada Capability Commitment Conference tahun 2000, saat ini hanya 16 masalah dapat teratasi sedangkan 26 masalah lagi masih belum terpecahkan. Dengan kondisi demikian, melalui deklarasi tersebut para Menhan UE mengakui pada tingkatan sekarang ini, UE belum mampu menggelarkan pasukan secara cepat dalam jumlah besar, bertugas dalam konflik yang berintensitas tinggi dan menjalankan sejumlah operasi militer pada saat bersamaan.
Deklarasi selanjutnya menegaskan komitmen kuat negara anggota UE untuk mengurangi keterbatasan-keterbatasan melalui "all possible means". Dalam kaitan ini, negara-negara anggota akan berupaya memberikan kontribusi tambahan untuk memenuhi kubutuhan operasi pasukan gerak cepat yang terus berkembang; dan melaksanakan komitmennya untuk merealisasikan proyek-proyek dan inisiatif-inisiatif yang sudah ada dalam program negara-negara anggota masing-masing saat ini. Selain itu, negara-negara anggota akan mengintensifkan upaya mereka dalam menyediakan sistem persenjataan/perlengkapan militer baru dan lebih canggih, mulai dari pesawat-pesawat angkut sampai pada persenjataan presisi dan perlengkapan proteksi dari serangan gas beracun dan senjata biologi. Upaya tersebut dilakukan melalui sejumlah project groups (kelompok-kelompok proyek pertahanan) yang diserahi tugas untuk menangani masalah-masalah kekurangan persenjataan militer UE.
Pada pertemuan tersebut, diumumkan pembentukan 10 project groups dimaksud dengan tanggung jawab yang mencakup melaksanakan solusi-solusi bagi masalah-masalah kekurangan dalam kapabilitas militer UE, baik untuk jangka panjang, menengah maupun pendek. Sebagai salah satu solusi dimaksud, UE tidak selalu harus menciptakan atau memiliki sendiri perlengkapan senjatanya, tetapi dapat pula menyewa (leasing) dari negara lain untuk menghemat biaya, misalnya menyewa pesawat-pesawat kargo besar dari perusahaan penerbangan komersial dan dari negara-negara bekas Uni Soviet, seperti Rusia dan Ukraina untuk menghemat biaya. Selain itu, negara-negara anggota dapat mengumpulkan dan mengkombinasikan perlengkapan militer yang ada di antara mereka sendiri serta masing-masing mengambil spesialisasi guna menghindari duplikasi penyediaan sumber daya bagi kapabiliter militer dalam UE.
Setiap kelompok proyek akan dipimpin oleh satu negara anggota UE, misalnya Spanyol untuk memimpin kelompok proyek air-to-air refuelling; Jerman untuk combat search and rescue, Inggris untuk pengembangan headquarters, Italia untuk nuclear, biological and chemical protection, Portugal untuk special operation forces, Belanda untuk theatre ballistic missile defence, Perancis untuk unmanned aerial vehicles dan space-based assets, dan Belgia untuk humanitarian evacuation operations. Selain turut serta dalam proyek-proyek militer tersebut, para anggota UE juga diminta untuk menjajagi kemungkinan memimpin atau berpartisipasi dalam kelompok-kelompok proyek lainnya, seperti proyek pengembangan attack helicopters, support helicopters, cruise missiles, precision guided munitions, dan strategic sea lift.
Keberhasilan dalam membentuk pasukan gerak cepat termasuk menyediakan sistem persenjataan dan berbagai perlengkapan militer yang dibutuhkan operasi pasukan, akan merupakan peristiwa bersejarah dalam perkembangan hankam UE. Kemampuan pasukan UE untuk menjalankan misi yang diembannya, tanpa harus mengandalkan alat-alat angkut perlengkapan militer, pengumpulan bahan intelijen, kapabilitas komando dan pengawasan dari AS, diyakini oleh banyak pengamat, akan memperkuat identitas pertahanan UE dan pada gilirannya, akan memperbaiki citra EU Common Foreign and Security Policy serta mewujudkan ambisi UE untuk dapat menjadi aktor global yang dapat dipercaya (credible).
Namun, dalam perjalanannya, upaya ke arah ini tidak mudah karena menghadapi beberapa tantangan dan kendala sebagai berikut:
Keinginan untuk mempunyai kapabilitas militer yang tersendiri dan beridentitas UE pada awalnya sempat menimbulkan kekhawatiran besar di antara anggota NATO khususnya AS, mengenai masa depan NATO yang sebagian anggotanya juga adalah negara-negara UE. AS mulanya melihat bahwa proyek pengembangan kapabilitas militer UE akan melemahkan NATO, karena di negara-negara anggota NATO yang sekaligus anggota UE akan terjadi saling tarik menarik (overstretch) dalam penggunaan sumber daya masing-masing yang sudah terbatas, antara untuk pertahanan UE dan NATO. Dalam kaitan ini, AS menilai tidak tertutup kemungkinan, pada akhirnya NATO akan dinomor-duakan oleh negara-negara UE. Selain itu, terdapat khawatiran misi-misi yang dijalankan oleh UE akan menduplikasi NATO, sehingga terkesan tumpang tindih. Masalah-masalah ini beberapa kali sempat menjadi ganjalan dalam hubungan UE-NATO. Karena itu, tantangan yang dihadapi selanjutnya dalam mencapai tujuan tersebut adalah meredakan anxiety NATO dan mitra trans-Atlantik Eropa dengan meyakinkan bahwa akan beroperasi hanya pada kondisi dimana NATO tidak terlibat, dan bahwa NATO masih merupakan tonggak utama keamanan Eropa.
Kekhawatiran NATO sedikit mereda belakangan ini setelah pada beberapa kesempatan pertemuan UE-NATO, pihak UE menegaskan bahwa pembentukan pasukan gerak cepatnya tidak dimaksudkan untuk menyaingi atau melemahkan NATO, karena penggunaan pasukan tersebut hanya untuk kepentingan lower scale crisis management, sedangkan pasukan NATO umumnya menangani konflik berskala besar. Di samping itu, UE hanya akan mengambil tindakan dalam kasus dimana NATO memutuskan tidak akan terlibat atau apabila NATO sangat sibuk dengan penanganan krisis di tempat-tempat lain. Dijelaskan pula bahwa pengembangan kapabilitas milter UE akan melengkapi dan memperkuat NATO. Sekjen NATO Lord Robertson baru-baru ini mengeluarkan pernyataan yang membenarkan hal tersebut dan menegaskan bahwa NATO akan tetap sebagai cornerstone of European security dan satu-satunya mekanisme untuk pertahanan kolektif. Sejumlah pengaturan telah dibuat untuk meningkatkan kerjasama transparansi dan dialog antara kedua organisasi tersebut guna menghindari kesalahpahaman di antara kedua organisasi tersebut. Headline Goal bersifat ambisius, karena harus dicapai dalam waktu yang relatif singkat di tengah-tengah keterbatan sumber daya masing-masing negara anggotanya. Untuk menggelarkan pasukan gerak cepat ini, diperlukan 100.000 pasukan, 100 kapal dan 400 pesawat tempur. Selain menyediakan pasukan gerak cepat, upaya mewujudkan Headline Goal juga mencakup pembentukan komando dan kapabilitas intelijen dan pengawasan, logistik dan bentuk-bentuk dukungan lain yang diperlukan bagi operasi militer/pertempuran, serta peralatan/persenjataan militer di udara dan laut. Namun, apakah semua kebutuhan tersebut dapat dipenuhi pada tahun 2003 masih merupakan tanda tanya besar. Pada saat ini bahkan sudah terdapat kesadaran di antara negara-negara anggota UE bahwa mengingat keterbatasan sumberdaya di UE, pasukan gerak cepat dan perlengkapan militernya tidak akan sepenuhnya disediakan sendiri dari UE, tetapi sebagian akan dipinjam dari pasukan dan persenjataan negara-negara UE yang sudah ada di NATO.Negara-negara anggota UE menghadapi kendala keterbatasan anggaran militer, yang berkurang drastis sejak selesainya Perang Dingin. Pada saat ini, jumlah total anggaran militer dari seluruh anggota UE mencapai dua pertiga anggaran militer Amerika Serikat, akan tetapi kapabilitas militernya masih jauh lebih rendah dibandingkan AS. Beberapa pengamat mengemukakan bahwa untuk memiliki kapabilitas militer UE yang memadai negara-negara anggotanya harus memiliki anggaran militer minimal dua persen dari Gross Domestic Product/GDP dan 25 persen dari total anggaran ini, harus dialokasikan untuk pengadaan perlengkapan militer dan riset dan pengembangan.
Masalah keterbatasan anggaran militer cukup rumit mengingat hal ini tidak dapat diatasi dengan sekedar menaikkan anggaran militer begitu saja. Negara-negara UE harus mematuhi ketentuan Stability and Growth Pact yang menetapkan defisit anggaran mereka tidak boleh melebihi tiga persen dari GDP demi pertumbuhan ekonomi UE. Peningkatan anggaran militer dikhawatirkan akan menjadikan defisit sebagian negara anggota melebihi batas tersebut. Perancis, Jerman dan Italia, negara-negara yang telah mendapat peringatan karena masalah defisit anggarannya, telah menyerukan agar ketentuan Stability and Growth Pact sedikit dilonggarkan, apabila terdapat kebutuhan untuk meningkatkan anggaran militer demi kepentingan pertahanan bersama UE.Pada kesempatan Capability Conference tersebut, EU High Representative for Common Foreign and Security Policy, Javier Solana, mengingatkan bahwa masih banyak yang harus dikerjakan dan tambahan "resources" diperlukan agar UE benar-benar dapat memenuhi Headline Goal dalam waktu tidak lama. Mr. Solana selanjutnya menggariswabawahi pentingnya negara-negara anggota memiliki political will untuk bertindak bersama guna memperkuat kapabilitas militer UE. Pernyataan demikian dikeluarkan, karena ia menilai banyak negara anggota selama ini melanggar komitmen yang dibuat mereka sendiri. Contohnya, sejak Capabiity Commitment Conference tahun 2000, tidak ada satu pun negara anggota yang memenuhi janjinya untuk menyiapkan pesawat pengintai yang diperlukan dan di antara negara-negara UE, hanya Inggris yang telah menyediakan kapal-kapal laut pengangkut helikopter dan pesawat-pesawat angkut udara besar sebagaimana dituntut oleh Headline Goal. Solana menekankan bahwa keterbatasan anggaran bukan berarti tidak jalan lain untuk pengembangan kapabilitas militer. Menurutnya, secara kreatif, negara-negara anggota dapat meningkatkan kapabilitas militer UE antara lain dengan mengadakan kerjasama/proyek-proyek militer bersama di area-area tertentu, tanpa memproduksi sendiri. Hal senada dikemukakan oleh Menhan Yunani Yiannos Papantoniou bahwa meskipun upaya menciptakan pasukan gerak cepat UE saat ini mulai menampakkan hasilnya, semua negara anggota UE tetap harus memegang komitmen untuk menyediakan sistem persenjataan yang diperlukan agar pasukan gerak cepat ini dapat secara maksimal dan sepenuhnya operasional.
Keberhasilan UE mewujudkan Headline Goal akan merupakan tahapan penting dan bersejarah dalam mewujudkan ambisi UE untuk menjadi aktor global yang credible. Tahapan selanjutnya setelah ini, adalah membuktikan di lapangan sejauhmana kapabilitas militer UE secara nyata dapat digunakan untuk mengatasi krisis-krisis internasional, khususnya yang terjadi di kawasan terdekatnya dulu, misalnya Macedonia. Keinginan UE untuk mencoba menghadapi tantangan ini sebagaimana dinyatakan sejumlah negara anggota pada pertemuan General Affairs and External Relations Council tanggal 19 Mei 2003 merupakan perkembangan yang menarik. Namun, untuk lebih mengukuhkan posisinya sebagai aktor global, hal ini perlu dibuktikan lebih jauh lagi, yaitu dengan penggelaran pasukan gerak cepat di luar kawasannya.
Keberhasilan kebijakan keamanan dan pertahanan UE akan bergantung pada "political will" negara-negara anggotanya untuk meningkatkan kapabilitas militer UE, yang saat ini dinilai masih kurang dan merupakan kendala menuju Headline Goal.
Kebijakan keamanan dan pertahanan UE yang memfokuskan pada pengembangan kapabilitas militer merupakan ungkapan komitmen UE untuk menghapuskan ketidakseimbangan beban keamanan antara AS dan UE. Kebijakan keamanan dan pertahanan UE yang dijalankan akan memperkuat kapabilitas militer UE dan pada gilirannya akan meningkatkan kontribusi UE pada NATO. Namun, jika kebijakan ini akhirnya juga dimaksudkan oleh beberapa negara anggota untuk sepenuhnya mandiri dari atau menyaingi NATO, keinginan mandiri ini tidaklah realisitik, karena UE tidak memiliki kapabilitas militer yang sejajar dengan Amerika Serikat.
Disclaimer
The Mission accepts no responsibility for checking the accuracy of information accessed through this site and therefore makes no representation concerning its completeness, truth, accuracy, or its suitability for any particular purpose. Users are advised to rely on their own independent investigations. |
